X市乡镇政府行政处罚权限问题研究

引 言

随着新时代的到来，我国基建水平的不断提升，合乡并镇的范围逐渐扩大， 人员密集程度不断加深，乡镇也不断出现“城市化”，这就导致乡镇政府所管辖 的事项在逐步增多，所管辖的范围在渐渐扩大，所可能出现的被管辖事项在慢慢 复杂，这就对乡镇政府行使行政处罚权时的要求不断严格。但由于违法事由出现 的情况过于千变万化，乡镇政府拥有宽泛的自由裁量权，所以在处罚违法事由时 很可能出现权力滥用现象，所以对于乡镇政府行政处罚进行限制是非常关键的。

在现代社会，行政处罚权是乡镇政府在进行基层治理过程中灵活处理违法事由的关键。但是行政处罚权也容易导致乡镇政府处罚的主观性与任意性，造成行政处罚的专权与滥权，进而对被处罚人的合法权益造成伤害。通过对乡镇政府行政处罚权限进行理论探讨，分析乡镇政府行政处罚权限的范围。最后根据理论性分析出一条能够在合理合法的条件下限制乡镇政府行政处罚权，使得乡镇政府行政处罚权在依法治国的伟大征程上涂下浓墨重彩的一笔。本文主要研究《行政处罚法》中的乡镇政府行政处罚权限，针对乡镇政府如何有效的针对违法事件进行处罚给予了很大的帮助，具有一定的现实意义。我国正处于积极推进法治社会建设的重要阶段。通过《行政处罚法》中乡镇政府行政处罚权限的研究来应对乡镇政府行政处罚过程中的出现各种问题，既能体现出乡镇政府对被处罚人的尊重与保障，还能提高行政处罚的可接受性，进而推动法治政府的建设。

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一、乡镇政府行政处罚权限中存在的问题

（一）乡镇政府权责不对等

首先，乡镇政府的行政处罚权限作为一种乡镇政府的行政处罚规则，构成了对内的约束力来源，但是其本身对内的约束力并不是能够完全囊括的，而是有例外情况出现的。乡镇政府工作人员通过逸脱规则做出的行政处罚决定并不是当然的违法，因为乡镇政府唉行政处罚中应在权限范围内，但如果存在特殊的情况，是不适用行政处罚权限的，并且应当在行政处罚决定书中说明理由。

其次，乡镇政府行使行政处罚权的目的是为了使乡镇政府工作人员在面对违法事由的时候能够充分利用自身的经验进行思考，从而作出行政处罚决定。因此就要求在作出行政处罚决定前一定综合分析案件事实和违法事由，如果一律机械的适用行政处罚权限，就会造成案件不公正的情况出现。所以，乡镇政府在进行具体案件进行处罚时，在乡镇政府行使行政处罚权时，针对于权限中没有规定到的情形出现时，仍然要提前一步考虑到权限外的情形，不能够只是惯性的适用，毕竟省级机关部门在设置权限时也并不意味着完全的将乡镇政府的行政处罚权进行消灭。

最后，行政处罚权限的规定本质上并不全部都是法律规范，而只是一种内部的行政规则具有一定的规则主义外观，省级机关部门制定相应的行政处罚权限的目的不是为了剥夺乡镇政府的行政处罚权，因此乡镇政府的工作人员在具体的个案中由于一些特殊的情况从而适用逸脱规则，是具有权力基础的。

（二）上级机关部门的行政指导高于法律权威

第一，行政处罚权的运作逻辑“过度关系化”。在大部分的参考文献中针对乡镇政府在行使行政处罚权时的运行逻辑都阐述到了双向运行，而对于双向运行来说，主要是对与乡镇政府本身的乡镇运行思维和存在的关系网络所构建。倘若只是分析乡镇政府中的人员组成或者是部门结构，这所体现出的关系网络是一种能够提升乡镇政府办公效率和一种能够符合公平处罚要求的合法性结构。在这个双向运行的要求下，乡镇政府行政处罚权限分为内部逻辑和外部逻辑。其中，乡镇政府的内部逻辑主要是涵盖了行政处罚权的取得以及在行使过程中不断变化的逻辑位置。而乡镇政府行政处罚权限的外部逻辑则是指乡镇政府在行使行政处罚权时，超过了权限所限制的范围内，突破了逻辑的要求，比如：“处理与上级之间的关系”和“处理本身所管辖地区的事务”，这两者分别被称为上行关系和下行关系。当然，乡镇政府在行使行政处罚权时也产生了诸多问题，比如说“过度关系化”。

第二，乡镇政府行权后由村委会承担责任。在乡镇政府行政处罚权限执行逻辑的研究中，众所周知，乡镇政府本身在管理自身所管辖的乡镇范围中就有一套专属于自身的权力行使的规章要求，并且在多个主体之间能够灵活运用。这其中可以概括为两种运作逻辑，分别为：“从属部门化”和“越权自治化”。“从属部门化”可以解释为村委会依法享有的权力只是名义上享有，但却没有办法实施，即针对于村委会来说只是有名无实，乡镇政府则是直接将村委会设置为其“直接”管理的一个部门机构，并且通过掌握村委会班子成员的委任权，对村委会的一些自治事务强加干预，所以在这种的权力运作下，间接的将村委会的权力架空，从而控制这个自治组织。“越权自治化”则是跟“从属部门化”正相反，是指村里的自治组织所享有的自治权远远超出了法律所规定的范围内，甚至比主管的乡镇政府所拥有的行政权力还要大，在这种的权力运作下，村民自治组织往往会出现“找空子”的现象，当真正出现追责事项时，村民自治组织就会有推避责任的行为，将责任推脱到本村所管辖的村民身上，甚至会要求乡镇政府承担。

（三）在特殊情形下行政处罚权限存在滞后现象

第一，乡镇政府行政处罚权限内容的合理差异化不能够以一概全。详细来说，如果从平衡的角度要求乡镇政府行政处罚权限的话，在制定权限的时候应当综合考虑到不同主体的之间的要求，并且需要平衡多个主体之间的关系，所以这就需要综合考虑多种情形，在这种条件下协调好，使之能够达到一种平衡状态。由于乡镇政府行政处罚权限需要省级机关部门综合考虑情节和效果，事先将行政处罚转化为一个确定的规则内容，从而实现对乡镇政府行使行政处罚权量罚时的控制。所以，制定良好的行政处罚权限内在的包含了对合理差异化的实质要求，乡镇政府行政处罚权本身涉及到的影响范围就非常广泛，行使权力时所能够表现出的问题也较为复杂，本身也具有一定的地域性，乡镇本身的发展状况、当地执法情况等对于行政处罚活动中都具有十分重要的影响。所以在乡镇政府行使行政处罚权时，乡镇政府的工作人员在具体的违法案件的量罚过程就变得非常重要，乡镇政府行政处罚权限作为一种控制乡镇政府行政处罚权行使的一种限制，需要将合理差异化的具体内容在乡镇政府的情节的细化技术和效果的格化技术的规则中有所体现。

第二，乡镇政府行政处罚的量罚范围对行政处罚权的控制应存在一定的差异性。乡镇政府行政处罚权限作为一种基层治理实践，其本身的目的是为了实现对行政处罚时的量罚权力进行有效的控制，也就必然的需要考虑到对乡镇政府的那些行政处罚权进行限制，如何限制以及在什么程度上进行限制等一系列的问题。要先解决这些问题，就一定要考虑到各个乡镇政府的行政处罚权具体的运行状况。所以也就能够更详细的阐述出法律中没有将适用于大部分乡镇政府的权限制定出来，或者说是制定出来了但并不够明确细化。通过以上的解释，乡镇政府行政处罚权限的不同就是体现在权限范围的情况，具体情节的要求以及对于效果的表现幅度等方面。所以在制定行政处罚权限时，应当对每个乡镇具体的执法状况、地方发展状况进行综合分析和考量，使得乡镇政府行政处罚权限能够更好的实现其控制行政处罚权。但是乡镇政府行政处罚权限的不同也并不是全部不同的，更不是在浅层次了解情况后制定出的，而是通过了解众多行政处罚决定后从案件的事实情况，从中破析出最深层次的理解，当然，在制定过程中，也是需要受到被处罚事项的幅度限制。倘若在适当的范围内找出权限的不同是可以的，而超过必要的限度，不同权限之间所产生的差别过于大的话，肯定也不利于我国依法治国的战略，而且也会不利于限制乡镇政府的行政处罚权的本心。因此，乡镇政府行政处罚权限在不同的乡镇政府中，或者是在处罚不同的违法事由上应当是有一定限制条件的，必须是符合国家大战略发展的目标，呈现出一种能够作为原则化内容的出现，这样也能够体现出一种“上下齐心”的均衡状态。

二、乡镇政府行政处罚权限中存在的问题原因分析

（一）乡镇政府行使行政处罚权时存在外部司法审查的障碍

外部司法审查带来的压力。来自于司法机关部门通过行政诉讼的外部监督力量同样也为乡镇政府行政处罚权限适用逸脱规则的正当性提供观察视角，从而呈现出多元化的适用因素。除了要求乡镇政府必须要遵守的权限要求之外，行政诉讼中也要求乡镇政府适用逸脱规则的情形，而且，司法机关在行政诉讼的过程中要求乡镇政府在特殊情况下作出的行政处罚决定必须要有逸脱规则的依据，从而为乡镇政府适用逸脱规则提供了外部压力。对于逸脱规则而言，逸脱规则从来不是乡镇政府自我决定的问题，而是国家通过法律的层面为乡镇政府所设定的一项义务。因此，如果说逸脱规则在行政处罚权限的事实约束下无法运行，那么乡镇政府就必须创设一条新的通道，否则就会受到司法审查的监督要求，在行使行政处罚权时就会存在外部司法审查的障碍。

（二）乡镇政府行政处罚权行使不灵活

乡镇政府行政处罚权限是对乡镇政府行使行政处罚权时的一种限制，具有对内约束力，由于规定的权限常常很严格，这就导致乡镇政府往往会以自身无权处理违法事由而进行推诿，在行使行政处罚权时不能灵活运用。现存理论有两种具体的看法：第一种则认为，行政处罚权限所拥有对内的约束力是其权限产生时就存在的，并不再需要通过其他的程序或方法进行约束。这种看法也就将权限的约束力放置于行政处罚立法的范围中，认为这种约束力拥有同等的效力，属于规章大类，并且认为乡镇政府在行政处罚时的依据既可以是地方政府规章，也可以是规范性文件，行政处罚权限的设置形式必然是多种多样的。［

而另外一种观点则认为，行政处罚权限的对内约束力需要借助公法中的原则来实现，比如说：“公平看待原则”、“信任维护原则”等。根据公平看待原则，乡镇政府在行政处罚过程中必须要视同一律，并且不能够差别对待，而这恰恰是行政处罚权限所追求的形式上的平等；根据信任维护原则，乡镇政府必要要遵守信用，行政处罚的决定不能够朝令夕改，而这也正是行政处罚权限所追求的规则信赖；根据行政自我约束原则，乡镇政府必须要遵守在先前根据同一违法事由所做出的行政处罚决定与之后所为产生的违法事由进行的行政处罚决定相一致，不得前后矛盾，而这也是行政处罚权限所要求的规则稳定。很明显，上述三个原则的提出都是为了约束乡镇政府的，而这三个原则最终起到的法律效果，也正是行政处罚权限所追求的法律目的。［30］因此，才有可能如果不适用行政处罚权限的限制，则可能因违反上述原则而导致乡镇政府行政处罚违法。

这两类的认识虽然在思路的证明上存有一定的差异，但是最终得出的结论是一致的，即都认为行政处罚权限具有对内的约束力，而且，属于事实约束力，主要是通过乡镇政府对自身的约束，在道德的层面利用非法律因素，要求乡镇政府能够自我管理要想实现这一义务机制，是通过构建乡镇政府内部的评价考核系统，并且依靠乡镇政府中的自觉遵守。因此，在一些情况下也会被认为这就是乡镇政府行政处罚权限的限制。在行政处罚过程中，是否需要遵守行政处罚的量罚标准，是由乡镇政府自己决定的，虽然省级机关部门也施加了很多的限制，但是从组织法上面很难找到具体的根据，这就导致乡镇政府在行使行政处罚权时不灵活的现象出现。

（三）上级机关部门滥用“授予”、“委托”的权力

在特殊的情况下，案件的具体情况与行政处罚权限规定的量罚幅度会出现不匹配的情形，乡镇政府要想保证在行政处罚过程中的公平、公正，可能做出的行政处罚决定与行政处罚权限所规定的要求不完全一致，在这种情况下，乡镇政府也需要针对于行政处罚决定作出案情情况的阐述，以及针对于不同于普通情节所匹配的法律依据分析解释。针对适用于特殊情况，应当适用于逸脱程序：如果乡镇政府在针对于某件特殊案件进行处罚时，该特殊案件并不属于在权限范围内管辖，那么乡镇政府在处理该违法案件时，必须要有适用原因进行说明。否则会被认定为越权的行为。逸脱规则的建立有利于降低乡镇政府沿用行政处罚权的可能性，而且有助于增强被处罚人对于被处罚行为的认可度。

以环境保护领域为例，环境保护领域的行政处罚权限设置逸脱规则的必要性就是为了满足个案正义的需要，由于在环境保护的形势处在一个不断变化的状态，与此同时，每个地域的环境保护状况、经济发展的水平的不同也决定了乡镇政府行政处罚过程中的经验积累和被处罚人对承受能力之间存在差异，再加上行政处罚权限作为一种对实践进行指导的规范，不可能能够完全的契合每一种事件的具体情况，但是对于行政处罚权限的内容也不应当频繁的进行修改，所以逸脱规则的存在，使得在环境保护领域的行政处罚案件为实现个案正义提供了新的方案。甚至有的观点认为，针对于个案所展现出的特殊情况来说，对于乡镇政府而言既需要拥有裁量权有需要针对个案的具体情况而考虑的义务，同时指出乡镇政府在行政处罚过程中能够有正当的理由逸脱省级机关部门通过设定规范性文件而设定的行政处罚权限。那么针对于环境领域行政处罚权限的逸脱规则中的正当理由的界定和省级机关部门设定的行政处罚权限的逸脱规则成为两个关键的问题。

虽然说在确定乡镇政府拥有合理原因的前提下，可以通过运用逸脱程序超出省级机关部门设置的行政处罚权限范围，但是针对非一般情形下能够超出权限范围的行政处罚，要通过程序方面对适用的乡镇政府进行严谨规定，在程序上补充可能会出现的漏洞。根据查阅到的参考文献显示，在程序上通过严格规范原因阐述制度和疑难复杂的案件共同研究的制度。

虽然说这两种制度这两种制度本质上都是属于内部控制的手段，如果想要做到合理的逸脱环境保护领域行政处罚权限的量罚范围还需加入外部控制手段，其中，公众的参与与监督也是推动解决环境保护领域的重要力量，也是促使政府部门与企业承担环境保护责任的外部规制方式，如果说对于正当理由的标准是飘忽不定的，其中有难以把握到的地方，那么不如针对最朴素的正义价值观进行研究，

最朴素的正义价值观往往掌握在群众的手中，所以外部的控制可以建立在群众的监督和参与中，做好处罚信息公开制度是群众监督的参与的前提与保障。当然，实现群众对行政处罚权限的监督主要方式也可以体现为行政听证程序，除了听证程序，群众还可以通过环境保护的相关部们的官方网站平台、微信公众号等多种途径表达自身对于即将做出的或者是已经做出的行政处罚决定提出自己的意见或者是建议，在合法的行使自身所拥有的权利时也为环境的保护履行了义务，促使群众能够与政府开展良性的互动。

所以，应当在案件具有普遍性的发展趋势下，适当的修正量罚的范围，如遇到个别特殊的违法事由，并且对于乡镇政府行使行政处罚权具有一定的教育意义的案件，可以采取内部发文或者是内部开会培训的形式即可。

（四）行政处罚权限本身存在主观局限性

随着《行政处罚法》的不断实施，行政处罚权限必然会出现不合时宜的问题，比如说对于之前尚未考虑过的情节要素，但是随着形势的发展以及相似情况的不断增多，从而滋生了需要对这种情节要素加以规范是必要；或者说之前的某种行为是一种“情节严重”的行为，但是随着社会观念的不断转变，这种行为获得了社会的理解和包容，从而需要将其剔除于行政处罚权限的范围内等等。

在实践中，权限的制定者不可能将权限的所有情节、产生的法律效果一一对应，针对于复杂的事项来说，规则的制定永远是不可能提前提供全部的答案，总是会在某种情形下显出滞后的效果。权限的制定者在主观能动性的局限作用下也决定了行政处罚权限的制定永远在追赶变化无常的行政处罚事务，而行政处罚权限作为一种规则的形式，自然而然也很难能够逃脱这一囚境，而且，在法律规范的条文中还存在大量的不确定的法律概念，而这些概念中也存在这一些与主观价值观念相结合的概念，这些概念并不是权限的制定者所能够掌控的，而是需要根据乡镇政府在实际的行政处罚过程中积累的经验和专家学者提供的知识建议相结合考量的。

更何况，在实际的操作中，实施行政处罚者与行政处罚权限制定者并非是同一波机关部门，权限的制定者对权限量罚的适用是否进行过深入的沟通也难以保证，这就导致权限的制定往往会或多或少的脱离于具体实践，造成乡镇政府迫切的需要超越行政处罚权限行使行政处罚权。因此，在行政处罚权限中适用逸脱规则实际上也是为了给乡镇政府留出灵活的处罚空间。

三、规制乡镇政府行政处罚权限的思路初探

（一）强化乡镇政府行政处罚的准确性和正当性

1.规制行政处罚的权限范围

乡镇政府在处理行政违法案件时，需要有四步程序：第一，对基本事实进行认定并确定规范主体和方式；第二，确定做出行政处罚决定时的法律法规依据；第三，综合分析违法事由和所触犯到的法律条文，并判断做出的行政处罚决定是否合理、合法；第四，确定违法行为需承担的法律后果，即乡镇政府应当让被处罚人承担何种责任。

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