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行政管理-济南市长清区城中村改造中的政府职能研究
济南市长清区城中村改造中的政府职能研究
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城中村改造的成功有赖于其独特的规划模式、改造方式、融资途径和利益分配机制。对其进行合理有效的开发改造，不仅可以进一步优化城市功能，还能提升城市整体竞争力。目前，全国大部分省市都开展了城中村改造工作，取得一定成效。随着社会经济发展方式、群众改造需求和政府职能等多方面因素的演变，城中村改造中所需完成的任务也随之发生了变化，政府在其中扮演着至关重要的角色。城中村改造应当充分发挥政府的组织协调作用，建立和完善政府与开发商及村民之间的和谐关系，确保城中村改造方案的顺利实施。
关键词：济南市长清区；城中村改造；政府职能；社区建设
要把现代化建设的需要与国家的治理体系和治理能力相结合，推动社会的基层管理，推动民生工程的落实，社会工程的落地，保护人民的权益。城中村是推进“人-城-土地”转型的城市发展模式，是国家实施“人-城-地”转型的重要途径，同时也为学界的相关研究积累了丰富的资料。
通过对“城中村”的合理、高效地发展和更新，使其成为一种新的发展模式。但实际上，城中村的规模和数量都很大，社会矛盾频发，社会问题的表现形态也很多，因此，对其进行改造具有相当的难度。政府主要承担着规划建设的主导、公共政策的制定、公共服务的提供及各方主体的监督等责任。在城中村改造过程中，政府所要担负的责任也随之发生了改变，由土地征收、拆迁和设施建设等一般性基础问题，延伸到了城市发展定位、产业转型和公共文化建设等多层次的重大问题。
济南市是山东省的省会，是一个经济发达的大都市，随着城市化进程的加快，出现了大量的“城中村”现象。近年来，济南发布了《关于城市更新的规划》，明确提出要以“规划引导”、“整体性”的方式来彻底改善城市更新的“面貌”；从农民到户，从村到社区，从集体到国有，从集体到集体，从集体经济到混合。济南市政府在各个县区进行了城中村改造工作，取得了一些成效，创造出了一大群成功的城市更新实例，但是，在更新工作中出现的一些问题和困难也逐步显露了出来
长清区是济南市“西兴”先行区，其城市更新与城市更新相结合，以实现城市更新与城市更新相结合的发展目标。将政府功能整合到长清区的“城中村”建设过程中，分析了“城中村”建设过程中出现的问题和原因，并提出了相应的改进措施，以期对长清区的“城市”建设起到一定的推动作用，同时对全国类似城市的“城市”建设具有一定的指导意义。
（一）相关概念界定
我国解放后，城中村应运而生，作为城市发展的必然产物和独特现象，其形成具有重要意义。城中村改造过程中政府部门面临着巨大的挑战，其矛盾的焦点在于拆迁补偿安置问题。城中村作为城市的一部分，具有独特的行政区域特征，然而在行政管理等方面，仍然沿袭着农村制度。随着城市建设步伐加快，城中村逐渐由原来简单的居住功能逐渐转变成为一种集居住、商业、生产功能为一体的城市社区形态。在城市规划、社会科学、地理学、政治学等多个领域，众多学者对城中村的特征、现状、存在问题以及发展对策等进行了广泛的研究，对城中村的定义和描述较为丰富，但大多数学者的基本观点却存在相似之处。程雪阳指出，尽管城中村已经呈现出一定的城市特征，包括基础设施和生活方式等方面，但仍有一些村庄保留了其独特的景观和面貌。此外，尽管大多数居住者的思想意识已经发生了转变，但仍受到农村经济模式的影响。”城中村是我国城市化进程中出现的一个特殊现象。翁志超认为城市中心向周围扩张的过程分为两种：第一种是城市扩张，第二种是城市中心向周围扩张。
村庄改造是以促进农民增收为目标，以城中村改造工程为平台。近年来，随着城市化进程不断加快，我国许多地区出现了大量城中村改造现象。在整个改造过程中，地方政府、村民和开发商三方共同参与，政府扮演着主导角色，以合理的方式处理各方关系，从而充分有效地保障各方的权益。由于城中村改造中出现了一系列问题，如安置补偿标准难以确定、村干部存在腐败现象等，所以城市城中村改造工作阻力很大。王崇主张，在城中村改造工作中，政府应加强前预防、事后控制等环节的干预，借助政府的力量，强化政府的职能和责任，以实现高效的服务水平。在农村地区进行征地拆迁安置的过程中要建立健全相关的配套法律制度体系，要严格遵守这些法律制度的规定，做到公开公平公正，不能随意违背群众的意愿。为了实现“农民转居民”和“村庄转社区”的目标，赵红霞强调，在城中村改造过程中，地方政府必须对生活环境、公共设施等基本问题以及土地产权、村组织管理等衍生问题进行彻底的改造和处理，以确保改造目标得以真正实现。
（二）理论基础
公共部门在地方治理理论中扮演着至关重要的角色，它们不仅能够完成公共事务和提供公共服务，还能够解决各种公共问题。治理是针对国家公共事务的一种管理活动。社会治理模式的构建需要多元主体的参与，其中包括基层政府、社会组织、公民以及相关治理机构等，以更好地服务于公民
地方治理理论可以避免地方政府只关注GDP和税收、忽视民生问题的现象，地方政府和人民的关系不再是管理者和被管理者的关系。同时，它强调通过多元主体合作参与解决城市发展所面临的各种难题，并最终达到公共利益最大化目标。
1954年，公共产品理论由萨缪尔森提出，为当时的社会经济发展注入了新的活力。政治意识形态领域的内容。他的看法是，公共产品是指那些不会因消费人数的波动而发生变化的商品。在公共产品供给中，需要满足人们基本生活需求，并通过一定机制保证其有效供给。公共部门所提供的公共产品，具有独特的产品形态，其主要服务和作用在于服务于广大群众，且其经营性质不涉及商业。公共产品的性质决定了公共产品必须有明确的供给责任方，即政府、企业、社会组织或个人都要承担相应的责任。一般而言，公共产品可分为两大类，一类为基础设施如道路、桥梁等，另一类则为软性服务，如教育、医疗、就业等。随着时间的推移，公共产品的供应方式已经从单一政府主体向市场、私人和民间组织等多元主体的供应模式转变。在当代市场经济中，唯有完备的基础设施，方能满足经济和社会快速发展的需求；而政府所提供的公共产品，包括基础设施的数量和质量，则直接反映了政府的服务水平和履职能力。
（一）济南市长清区城中村改造的概况
长清区位于济南市西南部，属济南市郊区，东临市区，西与平阴县相接，南隔黄河与平阴县隔岸相望，北与历城区毗邻。境内地形复杂多样，属亚热带季风湿润气候，四季分明，雨热同季。该辖区总面积达到12.09万公顷，其中耕地面积占据了4.63万公顷，而园地面积则高达152万公顷
由于长清区城市规划发展较晚，城区内存在大量城中村私搭乱建现象，包括低矮旧平房、加盖楼房、临建危房错落分布，以及水、燃气、消防、环卫等基础市政设施建设不完善。医疗保障制度的发展有利于缓解城市居民因病致贫的问题，保障居民的基本医疗需求，保障居民平等享受基本医疗服务的权利。2017年长清区政府正式启动城中村改造计划。近五年来，该区陆续实施了一系列城中村改造建设项目，包括东王、东北关、王宿、高垣墙、齐庄、张桥以及平安、小刘、北汝、文昌片区等，据不完全统计，累计完成了5988户征收拆迁，总面积达到156万平方米。本文将以这些城中村改造工程为例，对其建设过程中的管理与运营进行探讨分析，以期为其他地区提供有益借鉴。
（二）济南市长清区政府在城中村改造中的履职状况
基于“以国家为主”的基本原则，城中村改造是一项以提高居民生活质量为基本目标的社会福利项目，需要政府统筹安排与引导，才能实现其可持续发展。国家在计划制定过程中起到了引导和引导的作用。
一是主导规划计划。长清区根据省、市相关政策和法律文件，制定了区域内的城市更新计划，确定了改造的目标，确定了改造的总体规模和方式途径，增强了改造的整体性和系统性；长清区在区域整体规划的指导下，对各个城市的情况进行了详细的调查，对影响城市更新的各个方面进行了全面的了解，并根据不同的情况，根据不同的情况，制订了相应的更新计划。要以人民的改造意愿和区内的财政状况为依据，对改造时间进行合理安排，并对每年的改造方案进行科学的制定，把人民的改造意愿较强、主城区内脏乱差、老城区发展滞后的贫民窟作为重点对象，并在改造过程中对其进行适时的动态调整。例如， W街道 D村所处的位置在区政府所在地一公里以内，需要进行改造和拆除，尽管拆除的困难很大，但是长清区政府还是将重点放在了 D村上，这为以后的城市更新工作奠定了基础二是作为一个领导的项目执行主体。长清区是城中村区域改造的主要执行者和负责人，借鉴了其它地区的成功经验，发挥了自身优势，避开了短板，对项目的建设和发展进行了全面的规划，并起到了引导和引导的效果，起到了很好的效果。
二是加强对工程的管理。长清区是城中村改造的主要执行者和负责人，在借鉴其它地区成功经验的基础上，发挥自身优势，避开短板，从项目建设到城市发展，再到资金筹措、土地成熟、拆迁、回迁，都起到了举足轻重的作用。
三是引领建设的标准化进程。安置性用地的建设要更多地发挥政府的作用，将居民的安置房比作普通的住房，并将其建成。区政府将不定期地进行调度和督导，召开现场会议，了解项目的进展情况，并对项目的设计、施工和验收进行组织，以便及时地发现和解决问题，并让回迁群众对其进行监督。
长清区作为城市更新的引导者和推动者，为城市更新提供了有力的保障。其主要功能表现为：
一是加强执法队伍建设。城中村改造是一件具有很大全面性的工作，涉及到政府、街道、村三级工作的协同配合。长清区各相关部门紧密协作，高效对接，共同努力，共同推进拆迁工作的进展。以 W街道 D村为例子，在改造之初，县政府就组建了一个城中村改造与拆除领导小组，由区主要负责同志担任组长，区直相关部门与 W街道的主要负责同志担任成员，加强了领导实力。与此同时，区和街道同时成立了两个级别的指挥部，集中办公，合力推进，加强了工作力度，成立了六个工作小组，分别是：签订协议、解读政策、推进拆迁、审计监督、发放资金和进行舆论宣传，并聘请了一名律师作为拆迁的法律顾问。比如，在政府机关的调整下，济南市住建局在2020年3月，重新建立了“城中村、贫民窟”的“都市更新促进部”，而长清区住建局则是紧紧跟随着市政府的脚步，参照市政府的经验，建立了“都市更新促进部”，致力于推动各项工作。
二是要充分利用好基层组织的力量。“城市更新”是一项涉及到“群众”的工程，如何正确地处理好村民之间的关系，是城市更新过程中最重要也是最核心的一环。长清区在城市更新中，坚持以基层为依托，以项目所在地的街道、村委为依托，与征地、拆迁等相关单位密切合作，切实做好广大群众的工作，确保了社区的安定。以 W街道 D村庄的改建为例子， D村庄所在的街道在农历新年前就已着手进行改建工作，该街道从本级机关和辖区管理区中抽出250多名人员参加了改建工作。为了充分利用基层工作人员的力量，他还专门召开了“清理测量”训练班，并赴市中区、历城区、章丘区等重点棚户区和老城区的“清理测量”活动。街道工作人员与区房管局、水务局、园林绿化局等区直部门以及村两委、村小队长等村干部一起，组建了若干工作组，让他们有条不紊地进入各个村庄，进行房屋测量登记工作。
（一）对安置村民的社会保障不全面
从中国的实际情况来看，城市与农村之间的发展是不均衡的，这种不均衡的衡在经济上体现得特别突出，其中，就业问题又是影响农民收入水平的重要原因。
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