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行政管理-地方政府网上政务服务能力提升研究 ——以贵州省F县为例
地方政府网上政务服务能力提升研究
——以贵州省F县为例
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随着互联网用户数量的不断增加和应用范围的不断扩大,政府不仅需要提升自身的服务水平,更需要转变传统的服务理念和政务服务模式,以推动政府治理体系和治理能力与现代化经济社会发展相适应,从而形成全新的政务服务模式。当前我国正处于经济转型升级的关键阶段，需要进一步推进以“放管服”为重点的行政体制改革，加快建设服务型政府。在十四五期间，应当持续提升国家治理效能和政府行政效率，加强政府公信力，促进社会治理水平，特别是基层治理水平的不断提高。
县政府网站上发布的政务信息更新的速度慢、更新的不及时;信息发布的针对性不强,网站中发布的信息针对性强的内容不够丰富;网站的信息发布工作不够深入、全面,网站的办事指南不够完善。从现实来看，县级政府网上行政审批平台运行效率低下，信息共享程度不高以及对民众需求反应迟缓是造成这一现状的主要原因。因此，提升县级政府网上政务服务的能力，将直接提升其面向公众提供服务的治理水平，从而为整个国家的治理能力奠定坚实基础，同时也是打造服务型政府、整体性政府、建成现代化政府组织体系的重要举措。
关键词：服务型政府；网上政务服务能力；评价指标体系
（一）研究背景
随着我国互联网的迅猛发展，信息社会对政府提出了更高的要求政府在治理模式和技术方面进行创新，以推动“互联网+政务服务”模式的快速发展。近年来,“互联网+政务服务体系”作为一种新型的电子政务服务方式应运而生并在全国各地得到广泛推广和使用。在政务服务领域，互联网技术的广泛应用为政府推行网上政务服务、建设服务型政府提供了不可或缺的重要支撑，其便利性和高效性使其成为不可或缺的一环。政府政策文件的出台很大程度上是为了更好地推动网上政务服务的建设,更好地提升人民群众生活质量与水平。在2016年的政府工作报告中，首次提出政府改革应聚焦于“互联网+政务服务”工作，以提升政府政务服务能力为目标，借助互联网技术的快速发展，进一步提高提供高品质服务的水平。政务服务是指政府为方便人民群众设立公共事务或者社会公共事务的活动。随后在2016年12月出台了《“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》2,这项通知意味着我国从国家层面制定了推进互联网+政务服务工作的实施方案，给如何推进“互联网+政务服务”提供了有效可行的参考路径。2019年国务院发布了全国各地政府实施好差评制度，使广大民众成为评价者，对政府政务服务能力进行评价，真正做到以公众满意度为第一位。比如:政务服务窗口存在设施老化、排队时间长、办事效率低等问题。随着疫情的爆发，“互联网+政务服务”在疫情防控和复工复产方面所扮演的角色变得更加突出，为人们提供了更加便捷、高效的服务体验。目前我国政府对网络技术的应用程度不断加深，而随着信息化水平的提高，传统电子政务也面临着巨大挑战。因此，推进网络政务服务的发展，以提升政府治理效能为目标，已呈现出不可阻挡的势头。
（二）研究意义
在以新公共服务理论为理论支撑的基础上，本研究借鉴其他专家学者对网上政务服务能力评价指标体系的研究结论，并根据当地政府的发展现状，构建了一套适用于县级政府网上政务服务能力评价的指标体系。目前，对于政府网上政务服务能力的评估，学者们主要集中在各省级政府和重点城市层面，然而，国内学者对于县级政府的相关研究还不够深入，因此，研究者们在借鉴其他学者在该领域的观点和看法的基础上，进一步丰富了网上政务服务能力这一核心概念的内涵，为相关理论研究提供了更为丰富的素材。
作为国务院基层政务公开标准化规范化试点市县之一，贵州省F县在网上政务服务能力建设方面的探索，为其他地区的网上政务服务发展提供了可资借鉴的经验。通过实地调研发现，目前我国县域电子政务平台在推进过程中存在着一些问题。县级政府作为乡镇(村)、街道的行政审批主管部门,担负着推进政务服务上网办事的重要责任。鉴于此，本文以贵州省F县的实际情况为基础，对其网上政务服务的发展水平和服务能力进行了评估，旨在有效反映当前F县网上政务服务的发展状况，并测量其网上政务服务提升所面临的障碍，进而提出有针对性的建议，以推动F县成为一个公众满意的服务型政府。根据贵州省政务服务中心的实际情况,建立一套指标体系框架,用来反映贵州省政务服务中心线上服务的整体情况。
（一）网上政务服务能力
专业技能是通过专业训练,掌握的从事某种职业的工作能力;网络政务服务是通过政务公开、电子政务、在线办事等途径,向公众提供的公共信息和服务。网络政务服务是指政府通过互联网为公众提供服务的行为,包括面向公众的办事服务和面向公众的公共管理和服务行为。在本节之前，我们已经详细阐述了网上政务服务的概念，然而，对于“能力”这一概念的研究成果，我们可以从资源基础理论、动态能力理论和核心能力理论这三个基本理论入手。这些研究为网上政务服务能力的研究提供了重要的理论依据，但是由于各个理论流派在分析问题上存在差异，导致对这个概念本身也没有统一的认识。不同的理论学派从基础资源、能力积累和能力形成的多个角度对能力的内涵进行了解释，而在网上政务服务能力方面，国内外学者均有其独特的观点。PalacoIleana提出了一种“ppp4e-gov”模型，该模型聚焦于公私伙伴关系，并采用定量方法对电子政务服务能力进行评估。随着政务信息化建设的不断推进,电子政务的服务能力得到较大提升。L Fitriani认为，电子政务是一种将数字技术与政府提供的服务相融合的战略，其服务能力在于实现旧系统向新系统的无缝转移。
因此，借鉴前人对于网上政务服务能力的理论成果，本文将网上政务服务能力定义为：政府利用互联网、大数据等信息技术工具，实现内部数据的开放共享和政务信息平台建设的高效管理水平，同时在外部实现的操作也更加便捷和高效。
（二）新公共服务理论
罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特夫妇共同提出了新公共服务理论，该理论在亚里士多德、桑德尔、金和斯迪沃斯等人的基础上融合了组织人本主义的精髓，其研究重点在于满足人民群众的利益诉求，更贴合当前政府进行公共治理的实际发展情况。在抛弃新公共管理理论固有缺陷的基础上，该理论主张政府和公众之间的关系不同于企业和顾客，公民也不同于顾客追求利益最大化，而是会积极参与到公共行政事务中来，因此政府应该激发公民的责任感，重视为公民提供服务。根据新公共服务理论，政府的职责在于提供服务，而非掌控方向；（2）公共利益是我们的终极目标，而不是我们的次要成果；（3）在思维层面必须具备长远的战略眼光，而在行动层面则必须具备广泛的民主参与；（4）我们的服务对象是公民，而不是客户；（5）责任的承担并不是一件轻而易举的事情；（6）我们应该更加注重人的价值，而非仅仅追求效率；（7）企业家精神固然重要，但公民权和公共服务才是真正的价值所在
（三）网络治理理论
随着互联网时代的到来，网络治理理论作为一种新兴理论应运而生，成为治理理论研究的新方向和趋势。网络治理理论强调在网络空间中建立一种以“共同价值”为基础的新型社会结构，从而达到促进人类共同进步与和谐共存的目的。网络治理理论的核心观点在于，对于那些错综复杂的问题，我们需要进行深入的交流和沟通，以多方合作和集体行动的方式，实现双方的共赢局面。网络治理最重要的部分应该是对网络主体间利益的合作与共赢思想的应用。该学说主张，世界是相互交织的，为了实现最大利益，行为主体应该加强相互关联、相互依存和转化，从而形成一个共同的命运网络。在网络环境下，政府与社会组织之间也存在着相互信任的基础上进行合作互动，共同维护社会秩序。为了满足各方的需求并有效地解决复杂问题，所有参与者必须进行协作对话，以实现资源共享。因此，该学说成为一种满足个性化、多元化需求的理论范式，打破了传统的行政官僚制模式，实现了与个人共享资源、赋予更多权力参与政府治理的目标，通过多元主体的互动，最大程度地实现了公众利益的最大化。在此基础上，提出了构建以“大数据”为核心的电子政务公共服务体系，使其能够有效整合信息资源，提升公民对公共事务决策支持能力，更好地为社会公众服务。随着互联网的不断发展,网上政务服务的发展则更加注重平台之间的联系和资源共享。
（一）评价目标
在我国推进国家治理现代化、建设数字政府和服务型政府的大背景下，对政府网上政务服务能力的评价显得尤为重要。评价是为了促进政务服务的发展与提升,但是当前的政务服务并没有真正实现网上政务服务一体化。因此，本文对政府提供网上政务服务的多种网络媒介，如政府门户网、政务服务网、政务微信、政务微博、政务APP等，进行了全面的综合分析和评估，旨在深入挖掘问题根源，切实贯彻国家政策，为广大民众提供高品质的实际服务，提升政府一体化政务平台的建设和网上政务服务水平。
（二）指标体系构建
构建评价指标体系要符合评价对象的发展现状,根据实际情况选择合理科学的评价指标体系。此外，当地的经济社会发展情况、网上基础设施建设情况等各方面都不可避免地影响着其网上政务服务水平，因此在筛选指标的过程中，必须充分考虑各种影响因素，以确保指标体系的评价有效性。
在《省级政府网上政务服务能力调查评估报告》中，国家行政学院电子政务研究中心所采用的指标体系融合了联合国电子政务调查评估（EGDI）框架和《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》评价考核体系，这一指标体系并非空洞无物，而是经过多次实践、不断检验和更新完善而形成的。从指标设置上看，它既考虑到我国目前行政管理体制改革对政务信息化发展提出的要求，又充分考虑了各地区实际情况。
表3-1 省级政府网上政务服务能力指标体系
根据表3-1所示，国家行政学院所发布的指标体系涵盖了技术和用户体验两个方面，其中一些指标不仅需要对用户的体验进行调查，还需要对平台过去的信息进行跟踪和统计，例如，在办事指南准确度这一指标下，表格和样表下载、协同办理等操作都需要从政府端获取相关信息。此外还必须考虑到用户在使用过程中可能遇到的各种问题以及相应对策。本文以用户体验的外部视角为出发点，主要从公众端获取数据，旨在研究公众对政府提供的网上政务服务的满意度。因此,我们的研究对象主要是F县网上政务服务平台的用户,而不包括政府部门和内部人员。总体而言，本次研究所构建的指标框架削弱了技术、组织等方面对网上政务服务能力的影响，主要考虑了公众的实际体验。
（一）调查设计
1.问卷设计
问卷星是一个在线问卷调查平台,它不但能够进行问卷调查还可以生成二维码和投票表格等页面。因此，我们在问卷设计中明确规定了只有特定的人群才有资格填写。同时也考虑到调查对象一般为政府机构工作人员，所以在问卷设计中对受访者的性别、年龄段、学历等方面都做了相应的限定。针对调查对象的第二部分，旨在探究他们在使用网上政务服务平台时所体验到的情感和感受。本次调查的重点在于探究网上政务服务平台在公众中的使用情况，包括但不限于使用频率、类型等方面；通过分析发现，目前我国网上政务服务平台存在着一些问题，例如平台功能单一，互动性较差，用户满意度较低等等。收集这一部分数据的目的在于评估网上政务服务平台的设计和信息公示情况,评估公众在办理政务服务事项时的便利性和满意度。
2.问卷发放
本次问卷的主要目的在于收集公众对网上政务服务平台的使用体验，并根据收集到的数据进行分析，以评估地方政府在网上政务服务建设方面的能力水平。本研究以问卷调查为主,辅以访谈方式获取一手资料。为了确保问卷设计的合理性，我们首先进行了先期调查，以解决问卷表述不明确、可读性差、问题指向不明确等诸多问题。在进行预调研时，我们首先邀请了一位具备政务服务工作经验的工作人员，对问卷存在的问题进行了修改。接着，我们将设计好的问卷在实体办事大厅进行发放，并邀请办事群众对其进行填写。最后,我们收到了15份反馈意见,并且进行了更加精确的设计。
3.结果分析
F县在综合评估中表现出较高的网上政务服务能力，其政府网上政务服务的效率也相对较高，能够快速响应群众的申请，高效的工作效率为网上政务服务平台的用户提供了出色的办事体验。F县政务服务平台上有各类政务服务事项。此外，使用网络政务服务平台的用户普遍认为，贵州省F县的网络政务服务提供了高效便捷的解决方案，不仅能够及时回应和解答公众的问题，还促进了政府与群众之间的良好互动。然而，这一过程中也存在着不少难题，仍需着重解决贵州省F县提升其网上政务服务能力的紧迫问题。政务服务公众需求强烈,公众参与政务服务意愿和行动具有普遍性和广泛性。公众是否倾向于使用网上政务服务平台，受到年龄和受教育程度等因素的显著影响；从用户的职业角度来看，政务服务事项办理时，企业职工、政府/事业单位工作者等人群更倾向于通过在线平台进行，相较于其他群体，他们更频繁地使用在线平台。政务服务渠道的建设对于政务服务信息化有着非常重要的意义,但是目前政务服务渠道过于单一,没有形成一个统一的大政务服务网络平台。通过对政务服务平台应用情况的研究分析可知，目前政务服务平台的整体运行效果还不是很理想，需要不断地改善与完善。调查表明，对于那些学历较低或不经常使用政务服务平台的人来说，平台的设计仍然存在一定的挑战，因此，为了提高技术服务能力，我们需要进一步简化操作流程，并加强操作步骤的引导。
（二）F县网上政务服务存在的问题
1.用户使用度不高
随着移动互联网技术的革新,人们已经不需要跑到现场就能办理各项业务了,这极大地便利了民众的生活,促进了整个社会的进程。为了能够使政府网上政务服务平台得到更好地发展，需要对用户进行更加科学有效的测评，这样才能让网站建设工作更具针对性和有效性，从而保证平台建设质量得以提高。然而，实证分析揭示出政府网上政务服务能力评价中用户使用度这一指标得分排名靠后，然而该指标的权重处于中等水平，这表明贵州省F县在推进政府网上政务服务平台建设的过程中，用户实际使用情况未达到预期水平，使用人数较少、频率较低，网上政务服务平台未能充分发挥其所具备的功能和作用。经过深入分析，我们可以发现，导致用户使用度偏低的根本原因可以归结为两个方面:
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