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行政管理-我国民宿的行政监管研究
我国民宿的行政监管研究
民宿是指居民利用自己拥有所有权或使用权的闲置房屋，结合当地风俗人情、自然资源，以盈利为目的，一般情况下通过网络平台用于短期租赁，将房屋使用权转移给他人的一种新型产业。然而，目前我国民宿发展良莠不齐，产生了法律地位不明确、造成与传统住宿业的不公平竞争、消费者权益保护不足以及存在治安、卫生、消防隐患等问题。为解决我国民宿业发展中存在的问题，虽然国家和各地方都出台了相应的规定，但立法的缺失还是导致了我国民宿的行政监管陷入了监管缺乏法律依据、行政监管主体分散且权责不明、行政监管内容有缺失、准入与惩罚机制不健全的困境。因此，如何对我国民宿进行有效行政监管成为了当前紧要的课题。本文通过对民宿的定义进行解析，从制定行政监管法律依据、明确行政监管主体及职责、完善行政监管内容、健全准入与惩罚机制等角度提出完善我国民宿行政监管的建议，以此促进民宿行业规范有序发展。
关键词： 民宿行业；行政监管；监管原则
目录
一、绪论
十年来我国民宿经历了从无到有，从少到多的发展过程。共享平台的出现，经济水平的提升，消费理念的不断更新，共同推动了国内民宿产业的蓬勃发展。民宿的出现不仅解决了因房源紧张而住宿难的问题，而且以其提供的服务具有个性化、多样化而受到欢迎。但作为新生的事物，民宿却面临着不少法律风险和问题。由于民宿和国内传统的酒店旅馆有着很大的差异，其在市场准入、相应配套政策制度和法律规范上面临着相应的法律问题，所以，关于民宿所牵涉的内部法律关系、外部法律关系以及相关主体的权利和义务都不清晰。这势必会导致在治安、卫生、税务等方面的监督管理不够严格，以及民宿承租人与房源提供者之间发生侵权或违约等问题，使得民宿常常游走在无法可依的边缘地带，同时也威胁到了经济发展公平竞争秩序和消费群体本身的利益。因此，本文拟从民宿的定义出发，通过对我国民宿行政监管现状和困境进行分析，从监管原则、行政监管法律依据、行政监管主体及职责、行政监管内容、行政监管机制等方面得出完善我国民宿行业的行政监管的具体举措。
在文献检索、总结的过程中，笔者发现，目前关于民宿方面的研究多以社会经济发展与旅游管理的角度，而对于法律方面的研究则很少，且我国的相关立法也比较薄弱，很少有系统的研究。所以，笔者希望藉由对本文章的深入研究，来充实我国目前关于民宿行政监管问题的理论研究成果，从而引起学界对于我国民宿行政监管方面的更多注意，并实现在理论方面的积极探究。
从现实层面来看，民宿是近年来流行的一种消费形态，其在推动国民经济发展、推动经济增长的同时，也面临着不可忽视的问题。本文通过对当前民宿行业的现状及所面临的问题进行研究，以期进一步对我国民宿的行政监管制度进行完善，为行政机关在管理民宿行业时的职责任务和措施方法提供一些借鉴，由此实现推进我国民宿行业面向监管有序、健康繁荣的目标发展。
第一章为绪论。简要的说明了研究的背景、研究的意义和研究的内容。
第二章为民宿监管的相关理论分析。阐明了民宿的概念和特征。
第三章为我国民宿监管的困境分析。通过文献资料分析等总结出我国民宿监管过程中存在的诸多不足。
第四章为完善我国民宿监管的对策。基于现实存在的问题，结合相关的实践分析，提出了针对性地解决对策，促进我国民宿监管更加有序、科学。
第五章为结论。
监管主体依据法律的明确规定对市场经济进行的微观干预和控制，目的是为了解决市场失灵。它的主体并不仅指行政机关，还涉及其他不公平主体内部的管理者。行政监管的实质就是行使公权力对市场经济的介入，直接限制市场主体的权利或增加其义务。它的主体仅指行政机关。从法学理论的角度进行分析，所谓民宿的监管，是指由政府和行业协会等相关组织，根据各自的职责，利用法律手段对参与民宿交易活动的各种市场主体依法进行规范、监督的活动的统称。
1.民宿的监管对象
民宿的监管对象范围既涉及民宿经营者、房客，也包括了民宿共享短租平台。不同的监管对象适用的监管方法不尽相同，其监管的内容也有所差异。其中，对于民宿经营者和平台企业的准入管理，主要取决于政府部门的前置审核，即经营者和平台在政府部门批准后才获得了商事主体的资质。根据法定的权限，还可以引入第三方组织、包括行业协会等，协助政府监管机构对民宿经营进行监督。与民宿经营者、短租平台公司相比，对房客的监管要宽松一些。对房客的监管主要表现在：公安机关对住宿人真实个人信息的采集，以及社会对个人征信的管理。
2.民宿的监管方式
首先，根据监督主体的不同，可以将其分为自律监督和他律监督。他律监督主要是指由政府部门依法进行的各种管理，并且在过去比较长的一段时间内，政府部门始终是对我国社会主义市场经济活动惟一有效的监督主体。自律监督包括行业监督和平台监督。随着政府部门加速简政放权的步伐，行业监督的作用也逐渐提高。与此同时，目前的网络交易立法均赋予了网络平台监管的权力。《蚂蚁短租服务协议》对经营者、租客的信息真实性审查，都是平台监管的具体表现。然而，就目前而言，平台监管的手段和效果与行政监督相比仍然较为微弱，其效果并不明显。
其次，按照监管主体进行干预时间的不同，可以将其分为事前监管、事中监管和事后监管。事前监管，一般是指地方政府部门对经营户、平台企业等在进场时的信息真实性和准入资格等方面进行审核。目前，我国主要是以行政许可制度为基础，实施事前监管。与事前监管的形式审查方式不同，事中监管和事后监管是由第三方机构组织参与的一次实质监管，可以更好地反映和解决交易中存在的问题。这也是我国监管体制变革与创新的重要趋势。
最后，根据监督方式手段的不同，也可将其分成限制型监管和引导式监管。地方政府部门则作为传统的市场监管机关，不可避免地会被既有的管理观念所左右，仍然习惯于采用指令式的强制型监管。
当前，我国政府对民宿行业的管理方法主要为政府监管与强制型监管。由于供给结构变化、创新发展策略的推行及其共享经济模式对社会资源利用效率的提升，我国已经开始从上到下大力提倡在新经济模式中创新社会管理手段，尝试从单一监管到多元化监管，从政府管理到多方合作的协同监管，这也为民宿的监管提供了开创性的思路。
1.立法不足
在我国国家层面，并没有专门的民宿立法，多是在政策上的引导和宏观指导，没有过多的限制性规定，因此，导致了我国民宿行业的行政监管缺少法律依据。近年来，尽管国家陆续颁布了一些民宿服务行业规范与消防准则来对民宿行业加以规范管理，但其中的《旅游民宿基本要求与评价》是推荐性规范而不是强制规范，只是为经营者和第三方平台之间的自律与自治提供了基本的规范基础。因此，为了对民宿行业进行有效监管，亟需具体的法律体制对其加以规范和监管，即通过立法解决民宿的具体服务范围、准入和退出、运营标准和规范、日常监察和管理、奖惩评估制度等问题。
在地方立法中，鲜有公开制定的地方性法规，而关于民宿产业发展的有关管理规定散见于地方规章和政府规范性文件之中，法律位阶较低且尚未形成法律系统。各地的管理条例尽管对然民宿经营企业的申报、监管和市场准入方面做出要求却相对笼统，无法覆盖民宿经营的全过程，而且适用范围局限于当地，各地要求的指标也不尽相同，不利于民宿产业在全国的规范发展。经统计，在各省份的旅行法规中，只有十二个省级行政区在本地的旅行法规中对民宿有相应条款。上述区域大多集中在经济发达和旅游资源较丰富的区域。
2.法律上没有统一的民宿概念界定
在各地区政府制定的有关法规里，民宿出现了多种叫法:农家乐、旅游住宿、家庭旅馆、客栈、网上短租、共享住宿等等。以上名称的定义各不相同，范围也有大有小，对民宿的概念界定存在着一定差异。所以，如果不对民宿的管理范畴加以明确定义，将会导致部分超越合理规模与管理覆盖范围的住宿公司浑水摸鱼，利用共享经济之名，进行经营管理套利之实，进一步加剧监管难度。由于目前在我国国家立法层次上并未有一个权威的统一定义，具体概念的缺乏也就无法明确监管的主要对象和适用范围，所以必须制定统一具体的民宿定义，以便于对民宿行业进行明确有效的监管。
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