基层服务型政府建设存在的问题及对策探析   

                 ——以A市服务型政府为例

一、 绪论

（一）研究背景和意义

1.研究背景

党的十九大报告提出，要深化机构和行政体制改革，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。党的十九届四中全会公报也明确指出，行政机关必须坚持以“为人民服务”为导向，加快行政体制改革，创新行政方式，提高行政效能，“建设人民满意的服务型政府”。建设服务型政府已经成为党和政府以及社会的共识。

2021年，第七次全国人口普查数据显示，我国乡村居住人口为50979万人，占36.11%，农村人口仍占较大比例。虽然我国乡村地区生活水平日益提高，但与城镇差距也逐步扩大，我国不平衡不充分的发展与基层政府公共服务供给能力的失衡已严重阻碍了乡村地区的人民对美好生活的追求。建设服务型基层政府，平衡乡镇公共服务供给能力有利于消弭这种阻碍。

2.研究意义

第一，理论意义。服务型基层政府建设研究是我国服务型政府建设研究的重要一环。本文探析A市服务型政府建设情况，希冀能为我国服务型基层政府建设提供一项研究案例，丰富“最后一公里”的理论成果，对其他地方乡镇建设服务型政府具有一定指导作用或意义。

第二，实践意义。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经发生重大转变。目前，我国城乡发展失衡，乡镇公共服务供给不均。本文通过对新时代服务型基层政府建设进行研究，期望能够对A市建设和完善服务型基层政府，为提高乡镇公共服务能力提供一定的帮助。

（二）国内外研究现状

1.国外研究现状

“服务型政府”是国内学者基于本国国情所提出的概念，在国外的研究中并未有明确的概念界定。国外的研究主要是关于政府在行政改革中如何提高政府服务质量、效率以及政府与公民角色界定等理论和方法。

德国行政法学者厄斯特·福斯多夫最早提出“服务行政”这一概念，他认为政府只有在社会无法自我解决国民生存空间问题，才开始发挥主要作用，政府在社会治理中主要起辅助性作用。珍妮特夫妇和登哈特（2016）在《新公共服务：服务，而不是掌舵》中主张公民是拥有话事权的主人，认为政府行政工作的重心应是为公民服务和向公民放权。

虽然新公共服务理论是局限在管制型政府的前提下开展治理模式的改进，但新公共服务理论在一定程度上与我国政府坚持以人民为中心的理念相契合，其中具有可实操性的方案对我国建设服务型政府起到一定的补充和借鉴作用。

2.国内研究现状

目前，国内对建设服务型基层政府的研究成果主要从下列几方面展开：

第一，对于服务型基层政府的职能定位方面的研究，首先指出建设服务型基层政府要明确自身角色，精准科学地进行职能定位；其次，服务型基层政府主要是强化公共服务职能，提供维护性和社会性的公共服务。

第二，对于服务型基层政府改革相关的研究，一部分学者认为服务型基层政府改革的主要动力是乡镇、社会以及中央。另一部分学者认为服务型基层政府改革的主要阻碍因素是“官本位”思想、管理能力“低少差”、公共服务“碎片化”，政府要推行协同机制、打造乡镇管理体制改革的新机制。

第三，对于建设服务型基层政府路径优化相关的研究，主要有四种路径：一是通过改变行政文化、转变政府职能，激发政府的治理活力。二是推动政府行政体制的改革，创新行政体制变革路径。三是明确政府角色定位，还权于市场、社会，解决政府大包大揽的现象，建立一个有限、有效、法治的政府。四是居民群众要积极参与政府治理，为建设服务型基层政府建言献策。

3.基本概念与研究理论

服务型政府是指以服务为宗旨，政府需要树立“民本位”思想，改变管制型政府的运行机制，改善传统管理方式，以满足人民需求为核心，向公众提供社会服务，实现社会公众利益最大化。

本文研究理论主要是新公共服务理论。新公共服务理论是将后现代主义、公民权理论、组织人本主义等多种理论整合发展而产生的理论。新公共服务理论是关于以公民为中心的政府管理的一套理论体系，主张将以经济人理论为中心的行政管理模式替换成以公民为中心、为公共利益服务为主导的新公共服务模式。

（三）研究内容与方法

1.研究内容

本文的研究对象是滨海县A市，位于滨海县中部，工业繁荣，载体集聚，以建设农旅结合的生态经济示范镇为目标，是远近驰名的“生态示范镇”，具有优越的政策优势且具有一定的研究价值。

本文根据滨海县A市服务型政府的建设情况，深入分析服务型基层政府建设中意识转变、人才建设、公共服务能力、群众参与等方面的问题，剖析问题背后的成因，由此对服务型基层政府建设提出行之有效的对策。

2.研究方法

本文以A市为调查目标，主要通过文献研究法、问卷调查法、访谈法等研究方法，研究当地的服务型基层政府建设情况。

第一，文献研究法。通过对服务型基层政府建设的有关经典著作、网络资料和期刊文献进行广泛收集和阅读，对我国建设服务型基层政府有了系统性的了解，为本文撰写提供文献支撑与理论基础。

第二，问卷调查法。本人根据A市服务型政府建设情况，从建设现状、问题与对策三方面设计调查问卷。在具体调研过程中，选择随机抽样方法，累计发放350份问卷，通过删减作答时间异常的问卷，最终有效回收321份，有效率达91.7%。通过对调查问卷的分类总结，从中发现问题。

第三，访谈法。根据问卷内容进行实地访问，采访当地A市居民和政府的公务人员，了解当地居民和政府工作人员对服务型基层政府建设的看法等。最终总结整理访谈内容，用于本文研究。。

二、 二、A市服务型基层政府建设存在的主要问题

（一）对服务型政府建设缺乏清晰的认识

图2-1 A市居民对乡镇公务员的服务态度满意度

图2-2 A市居民对“服务型政府”的含义与内容认知情况

在对A市居民对乡镇公务员的服务态度满意度调查中（图2），调查结果显示有超过半数的居民认为政府人员态度一般，甚至服务有时会出现态度冷漠，敷衍了事的情况。

在实际工作开展过程中，A市政府工作主要是以上级政府的指导为主，推进上级政府下达的任务。公务人员主要依靠个人的主观决策去处理居民群众的疑难问题，这在很大程度上滋养了“官本位”思想。同时，通过采访了解到，在A市较大部分居民眼中，一名普通的政府工作人员就是一个官，而乡镇公务人员心里也会产生与为人民服务为中心所不符的“官本位”心态。

在关于A市居民对“服务型政府”的含义与内容认知调查中（图3），大部分居民仍处于不太了解服务型政府概念，这也从侧面反映出政府公务人员缺乏对服务型政府

的清晰认识，为人民群众服务的意识淡薄。因此，加强服务型基层政府建设，需要端正公务员对待业务的正确态度，提高以服务为中心的意识。

（二）基层政府公务人员行政效率低下

图2-3 A市居民对乡镇公务员服务能力满意度

图2-4 基层政府公务员队伍中存在着的问题

目前设置的社会治理综合服务窗口的工作人员业务水平参差不齐，A市公务人员存在着公务员队伍老龄化、服务知识匮乏、技能结构僵化的问题，不能及时有效地完成任务，无法满足人民群众的需求，从而导致行政效率不高。

在对A市居民对乡镇公务员服务能力满意度调查中（图4），调查结果显示仅有15%的社区居民认为乡镇服务人员服务能力强，表示乡镇公务人员服务能力一般及以下的有44%。接近一半的居民认为乡镇公务人员水平较低。在对A市居民认为乡镇公务员存在问题调查中（图5），乡镇工作人员存在学历偏低、专业技术不强，缺乏年轻血液等问题。

学历较低且年龄较大的乡镇工作人员难以利用“互联网+”平台处理工作，而年轻的工作人员又缺乏治理当地乡镇的工作经验，无法高效地为办事群众提供服务。这在很

大程度上就对A市政府公务人员行政效率提高造成了阻碍。

（三）乡镇公共服务结构不均衡

表2-1 A市居民对基层政府提供的各项公共服务的满意程度

图2-5 A市政府公共服务供给能力现状

A市政府一直致力于为当地居民提供着良好的公共服务，但与人民群众日益增长的美好生活需要相比，A市政府提供公共服务能力与广大居民群众的日益增长需求现已经并不能达到较好的同步。

在对基层政府提供的公共服务满意程度的调查结果显示（表6），A市居民对于医疗卫生、义务教育、社会保障等方面需求量较大，且居民对医疗卫生和文体设施的公共服务需求量最高，这表明居民已经不仅仅满足于生理需求上的层次。

在针对A市政府公共服务能力的调查中（图7），仅13%的居民表示公共服务符合需求、既足质又足量，其余的居民群众都认为政府提供的公共服务有所欠缺。由此可以看出A市政府公共服务体系不健全，公共服务能力总体较弱，公共物品的结构不够均衡。随着时代的发展，A市政府的公共服务能力满足不了居民日益增长的物质文化需要，因此，有必要使公共产品的配置多样化并提高其质量。

（四）公众参与度不高

图2-6 A市居民了解基层政府信息的途径

图2-7 A市居民向基层政府反馈意见选择渠道情况

建设服务型政府并非仅有政府人员的参与，同样与民众密不可分，需要民众的理解和支持。在对民众了解与获得基层政府信息的途径调查中显示（图8），很多居民表示只能通过公众号、公示栏、乡镇广播或者通过邻里交谈中简单了解一点政府信息。

在对民众向基层政府咨询问题、反馈建议的方式调查（图9），各项数据均显示居民群众参与服务型政府治理的积极性并不高，甚至部分居民不知道能够通过哪些渠道反馈意见。由此可以看出，民意反馈体系并不健全，部分居民群众缺乏政治参与的积极性，长期保持着观望态度，对自己能做什么或想做什么不甚了解。

通过访谈了解到，部分居民表示自己向政府反馈的意见，会出现未及时处理，甚至存在忘处理的情况。这些都表明A市在建设服务型基层政府的过程中，尚不能保障群众的参与权与监督权，久而久之，群众对政府信任度降低，逐渐丧失政治参与热情。

三、 三、加强服务型基层政府建设的对策建议

（一）理念要求：提升服务意识，转变工作理念

1.树立以民为本的服务理念

建设好基层服务型政府，就必须从思想上加以转变，从官本位的思想转变为民本位的思想，革新乡镇公务人员的传统行政理念，强化对服务型政府的理解。

基层政府必须摒弃“唯上”、“唯GDP论”政绩观，将深入群众、了解群众、终身为群众服务的理念深深的根植于政府公务人员的脑海里。面对上级任务和指标，主动结合乡镇现实情况后采取行动，多做实事、去“形式主义”、杜绝“面子工程”；只有这样才能赢得群众的信任，更好地服务人民群众，从而提高民众对政府的满意度。

2.牢固树立依法行政理念

加快基层政府的法制建设，树立“法治”理念，彻底消除“人治”的思想。加强基层政府公务人员法律规章学习，深入开展法制宣传教育活动，提高乡镇干部的法律意识，树立法律的权威，让乡镇公务人员深刻意识到在法律面前，干部并无“特权”，与人民群众无任何差别；让基层政府运用法律去优化政府部门的组织结构，明晰政府部门的职能和权利，提升干部依法行政能力，在实际工作中把学法、用法纳入日常考核中，使得公务人员做到自觉学法、用法、守法，严格按照法律法规办事。

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