试论乡村振兴背景下乡镇行政管理体制改革的出路

——以固原市三营镇为例

内容提要

乡村振兴战略对新农村建设产生的影响是深远的，也是前所未有的。在现实层面上，我国现行乡镇政府的职能体系已经不能完全适应乡村振兴战略的需求，要结合现实状况，客观分析乡镇政府履职面临的问题与困境，才能真正提出对乡镇政府切实的建议与有效的对策来。

本文在乡村振兴战略背景下以固原市三营镇为例，分析三营镇行政管理体制存在的问题，从而找到乡村级别政府管理体制改革存在的问题及原因。在此基础上提出改革的措施和未来发展的方向，以期对维护基层乡镇政府权力、更好地落实公共管理功能和公共服务要求，维护经济发展和社会稳定和谐做出贡献。 

关键词：乡村振兴；行政；管理体制

随着世界的不断进步，实现现代化的必经之路以及强大动力就是城镇化。随着我国实现全面小康社会，我国城镇化的进程率已高达64.72%，标志着我国城镇化建设进入关键时期，但是随之而来的是乡镇行政部门的各种矛盾问题的暴露，尤其是在十八大提出了实现“四个现代化”的目标，并推动城镇化发展基础设施建设以及城镇行政管理体制改革的同时，改革创新也逐渐成为日程上的重要议题。

乡村振兴战略的提出，是我国治理“三农”发展历史进程的又一个新阶段，为乡镇政府履行职能带来了新的动力源泉。“产业、生态、乡风、治理、生活”五位一体的乡村建设总要求以及总书记中央农村工作会议上的发言，都强调着乡镇政府在推进“三农”领域问题解决的发展目标，即乡镇政府治理体系与治理能力现代化建设。本文对固原市三营镇的行政管理体制问题展开论述。

一、相关概念及研究概述

（一）乡村振兴战略

乡村振兴战略，以我国五位一体的战略布局为思路，从农村社会切入，通过“总要求”，提出对当前农村工作的期望和战略布局，是我国三农工作的又一个历史丰碑，是乡镇政府在解决农业、农村、农民问题的同时也是履行乡镇政府职能工作的根本遵循。

“乡村振兴”是十九届全国人大常委会作出的重大决定。这一重大决策与农村发展息息相关，是解决“三农”问题的关键。当前，乡村振兴要遵循总体要求，既要因地制宜，又要充分利用农村资源，在发展的同时，要注意发展特色工业。同时，不能损害生态环境，要发展文化乡村，要实现环境治理的效果，使所有的农民都能过上富裕的生活，从而进一步加速农业农村的现代化。中国特色的社会主义乡村振兴之路，一经提出，便在我国农村掀起了一阵波澜。这次会议强调了农业的重要性，并提出了“美丽家园”的建设，并指出了今后30年的发展方向。

（二）乡镇政府

乡镇政府是指设在乡镇一级行政区划内的行政机关。在广义上，乡镇政府是乡镇人大、乡镇人民政府、乡镇政协的总称。

（三）乡镇行政管理体制模式研究

特别是改革开放以来，我国乡镇经历了几回交替和企业兼并的一个过程。一些专家学者觉得，深层改革创新需要和本地具体紧密结合。杨顺祥（2009）在《在我国乡镇行政部门体制改革科学研究》中提到，乡镇行政体制改革必须在乡镇机构具体情况、发展规划、方法与对策保障和环境要素的前提下，整合创新，因而，包含特定区镇结块、镇街小区、小区活动、互联网活动等都需要不断试验调整模式改革，选择相应的管理方法，创新乡镇行政体制。

（四）乡镇政府职能转变研究

在大部分中国乡镇行政管理体制改革创新的语境中，机构精简、退乡与镇合并、改革在这一过程中将政府职能的重新定位和转移紧密结合起来。近年来，党的农村基层组织和乡镇政府通过民主共识和典型工作积极适应农村经济和社会转型，转变政府职能，为农村发展和农民收入增长提供更多服务。同时，乡镇政府也在积极推动农村社会治理和提供基本公共服务方面作出努力，逐步转型为服务型政府。

二、乡村振兴战略背景下三营镇行政管理体制存在问题

（一）三营镇行政管理体制概况

三营镇社会经济发展快速，已经成为区域经济发展的中坚力量。在城乡统筹、区域经济发展和就业压力处理层面获得了一定成绩。现阶段三营镇对农村工业化和城镇化建设方面发展快速，必须改变传统的乡镇政府部门管理模式，与时俱进改变行政部门管理机制，选用零散的权力和政策扶持的方式，提升乡镇相关部门的社会治理和社会服务专业能力。2000年至今，三营镇经历了2次行政体制改革。一是撤销国有农场开设，将分大农场改成乡镇和村子，扩张社会经济管理员权限，调节组织机构和编制，提升经济发展水平，提升行政机关中间深度合作。第二次改革是2015年底省部级乡镇区划调整期内。为了加强网络资源统一融合，进一步提高区域城市化水平，对政府机关及部分机关事业单位展开了优化提升。

（二）三营镇行政管理体制存在的问题

行政管理体制改革是社会主义制度的完善自我。推动行政部门体制改革的目的是融入中国社会主义销售市场经济发展的需求。政治改革的关键在于体制改革，这会对物质文化和政治文明建设起着至关重要的作用，是建设小康社会整个社会前提条件。乡镇政府本来就是政府权益的基层党建。为了能夯实国家政权，乡镇政府要服务群众，领导干部乡镇各项任务，履行管理方法底层事务、给予底层公共文化服务的职责，提升国家与人民的关联。针对三营镇政府而言，其核心目的在于在乡村全面振兴环境下，提升政府体制建设，改革创新行政部门管理机制，服务群众，推动乡村长期性稳步发展。为了顺利实现这一目标，必须认识到三营镇行政管理体制改革中存在的问题。

1.乡镇政府部分职能仍在空转

三营镇政府的职能主要包括经济发展布局、产业转型升级规划、城乡建设规划、生态环境治理、社会公益事业综合工作、财政收入管理、税务稽查、精神文明建设等。然而，在实际工作中，三营镇政府在经济发展和建设方面偏重考评指标，而乡村全面振兴所规定的其他服务领域并没有得到很好的贯彻落实。管理观念陈旧，一些工作仍沿袭原有机制，不利于乡村振兴战略的实施。因此，需要调整和优化政府的职能，加强均等的公共服务、文化建设和生态文明建设，以推动乡村振兴战略的实施。

2.乡镇行政机构设置与实际运行不符

三营镇行政机关经过局部整合和调整，但未考虑不同发展阶段和后续发展的差异。它适应了当时社会各方面的管理需求，没有太多的调整空间。结果：新贫困发动机、城乡环境治理工作任务比较复杂，对乡镇政府职能经常只是按照上级要求或相加，实际工作过程中作业仍按照过去“七站八”类型分工，导致结构与实际操作不符的情况甚至成了装饰。

以采用卫生和计划生育监督执法的镇和村、我们镇为例，合并后的县级卫生部门和计划生育部门为根据国家执法需要分层下移，将该责任交给镇和村，在三营镇增设计划生育综合监督执法办公室，由计划生育办公室承担该责任。但在实际工作分配中，卫生监督执法仍由乡镇卫生院承担，计划生育监督执法由原计划生育办公室人员承担。此外，区域管辖，主要是乡镇政府管理涵盖政治经济、教育、文化等社会事务的所有方面，同时，与上级政府结合实施，并结合人们的反映和意见和协调管理，确保该区域稳定和谐发展。结合乡镇干部任用机制不健全，乡镇干部整体素质不安全，基本上只需要传输方式解决干部问题，采取相应措施，进行改革和调整，队伍仍然疯狂，缺乏一定弹性也导致了臃肿的管理模式，难以保证实际的行政效率。

3.乡镇干部存在结构性超额

截至2018年11月，从表3-1和表3-2可以看出，一方面三营镇批准了28名公务员，但由于城镇劳动生活条件差、薪酬低，部分干部不能下基层，通过选拔等多种方式被调动。同时，也存在上级从乡镇随意借用人员的现象，这导致了干部队伍稳定性差，特别是行政人员缺额编制的问题，另一方面，城乡合并，人口过剩的问题没有得到解决。此外，在实际工作中，在行政管理和事业单位设立中，岗位分工不明确，存在人立岗位、人做东西、混岗位、混岗位的问题。

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