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行政管理-乡村振兴背景下特色产业发展的地方政府职能履行研究
乡村振兴背景下特色产业发展的地方政府职能履行研究
十九大报告中提出要以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求来实施乡村振兴战略。产业兴旺是实现农业农村现代化的关键，而特色产业是推动乡村产业兴旺，实现乡村内生式可持续成长，推动乡村振兴战略实施的重要举措。地方政府在特色产业发展中起着主导作用。在脱贫攻坚战略与乡村振兴战略有效衔接的背景下，选取我国中部地区坐落于洞庭湖平原的农业大市湖南常德作为样本，研究发现其面临着一些困境，主要表现为专业的人才队伍建设、成熟的资金保障渠道、有效的产业发展合作机制，针对以上困境，借鉴国内外产业发展的经验，本研究指出地方政府要通过加强专业人才队伍建设、健全产业发展的金融支持、完善产业发展的利益联结机制来开拓困境，更好发挥政府的主导作用，实现由产业扶贫向产业兴旺的良好过渡，推动我国乡村振兴不断向前发展。
【关键词】乡村振兴 特色产业 地方政府 政府职能
引言
2022年中央一号文件指出，面对百年变局和世纪疫情，三农工作要坚持和加强党对“三农”工作的全面领导，国家将粮食安全和巩固脱贫攻坚成果不发生规模性返贫放在同等重要地位作为国家战略来抓，同步做好乡村发展，乡村建设，乡村治理的工作。推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐[1]。实现乡村振兴，重点就是要解决好、发展好“三农”问题，离不开各级政府的职能发挥与治理，而乡镇政府作为我国最基层的政权行政单位，直接面对和联系的就是广大农村和农民，是乡村振兴战略推动和落实的最后一公里[2]。可以说，乡镇政府在新时代政府职能的转变和发挥治理能力直接关系到乡村振兴战略实施的成功，进而影响到我国农业农村现代化和中华民族的伟大复兴。因此，研究乡村振兴战略下乡镇政府职能转变和治理能力提升这具有时代性的主题具有重大的理论与实践意义。
在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的大背景下，本研究选取我国中部地区坐落于洞庭湖平原的农业大市湖南常德作为研究样本，研究特色产业中地方政府的职能作用，找准特色产业发展中政府职能的定位，总结当地特色产业发展的实践经验，与国内外各地典型实践进行比较分析，探索出在乡村振兴战略背景下特色产业发展中地方政府职能执行存在的问题，并剖析其成因，提出优化政府职能作用的对策建议，从而推动政府为特色产业健康发展提供充足保障，更好发挥政府的主导作用，实现由产业扶贫向产业兴旺的良好过渡，推动我国乡村振兴不断向前发展。
（一）湖南常德特色产业发展的现状
常德是一个传统的农业大市，农产品种类繁多，是全国重要的商品粮油猪鱼生产基地，在全省33个粤港澳大湾区“菜篮子”生产基地中常德占15个，享有“洞庭鱼米之乡”的美誉。其特色产业以农业为主导产业，结合当地区域特色，形成了农业、旅游业、文化产业相结合的特色产业体系。
（二）特色农业稳定发展
在农业方面，常德市主要有油菜、石门柑橘、常德红茶、常德稻米等特色产业。除此之外还有养殖业作为其农业的主要组成部分。表1是根据常德市2020年工作总结整理出来的农产品发展情况，常德市去年全年粮食面积和产量继续位居全省第一，拥有市级以上粮食加工企业一百多家，实现粮油加工年产值近五百亿元。
油茶、油菜、蔬菜、养殖等农业均取得了稳定发展，其中油菜收获面积和总产也居于全省第一，在特色产品种植上，柑橘、优质茶园、中药材等都有所发展，其中柑橘、中药材种植面积有所增加，茶园总产值达16.4亿元，中药材种植实现产值7亿元。在农产品加工上，全市农产品加工业总产值为1725亿元，健康食品生产工作超额完成考核任务。目前“常德红茶”“常德甲鱼”“常德米粉”等区域公用品牌获得国家地理标志登记保护或证明商标，多个产品获得中国中部农博会金奖。
表3.1 2020年湖南常德农产品种植情况
农产品种类 | 面积（万亩） | 产量（万吨） | 产值（亿元） |
粮食 | 882 | 372 | 500 |
油菜 | 444 | 59 | 30.78 |
蔬菜 | 219 | 645 | 93.67 |
养殖 | 122.6 | 46 | 127 |
常德市是中国优秀旅游城市，有多个国家级重点文物保护单位、省重点文物保护单位、国家级自然保护区、省级风景（旅游度假）区。在旅游业和文化产业上，常德市文旅产业不断发展，旅游人数不断增加。全年实现旅游总收入521亿元，增长18.1%。因地制宜，结合当地情况，探索本地乡村文化旅游新模式。
在文化旅游特色上，立足于交通区位、生态环境和农耕文化的优势，地方政府还通过建立示范片区着力促进三产融合，发展休闲观光、“稻田+”综合种养、文旅结合等特色产业，均取得了一定成效。去年全市休闲农业经营主体达八百个，年接待游客两千万人次，经营收入39.47亿元，同比增长8.88%。
产业发展需要市场参与，市场主体的参与有利于产业的可持续发展。在产业发展的具体过程中，当地政府在经营主体的参与上不断创新。为破解“谁来种粮”难题，地方政府大力发展新型农业经营主体，合作社数量、注册家庭农村、农业加工企业的数量和规模都有所增加。全市农民合作社发展到六千多家，社员数量达到43万户，专业大户26253户，增长5.2%，注册家庭农场发展到六千多家，经营土地规模接近100万亩。目前全市共有农业加工企业5886家，国家级龙头企业6家，省级龙头企业91家、市级龙头企业265家，新增国家星级农庄3家、省级星级农庄18家。全市农民人均可支配收入从2015年的11744元增加到2019年的16484元。乡村产业的发展推动了农民就业增收，农民人均可支配收入和城镇居民人均可支配收入均保持稳定增长。
（三）湖南常德特色产业发展中的政府职能定位
产业政策是指一国中央或地方政府用来干预产业经济活动的经济政策，是国家对经济进行宏观调控的重要机制。立足于其区域特征，地方政府颁布和执行产业政策的目标是促进经济发展和增加地方财政收入。在乡村振兴战略的指引下，湖南常德地方政府为促进产业发展出台了多项配套政策。具体表现如下：
一是出台产业发展的相关政策，主要包括行业准入、激励、财政支持补贴政策等。在农业机械化方面，地方出台扶持政策补贴农机作业。在特色产业向电商产业转型发展的过程中，编制了诸多问卷，如石门县编制了《石门县电子商务发展五年规划（2021—2025年）》《关于推进石门县电子商务产业发展转型升级的实施意见》等文件，明确了石门电商发展定位、目标任务、电商重点建设项目等，为促进电商发展奠定了政策基础。
二是大力宣传惠农政策。只有农民和其他利益关系者切实了解相关政策，政策才能够有效地得到执行。常德政府一直致力于政策的宣传活动，以使农民加深对政策的认识，增加农民的参与度和积极性。在宣传工作上，常德市除了传统的新闻、官网发布等方式外，还会通过富有地方特色的屋场会活动来进行政策的宣讲，并通过挨家挨户走访、在各种培训会议上进行政策宣讲活动。
一是加大财政资金专项投入。突出打造区域公用品牌，重点支持打造四带八片、优质农副产品供应示范区建设，支持打造农业特色产业园。二是引导金融资本向“三农”倾斜。以农发行常德市分行为例，该行加大粮油全产业链支持，投放资金支持金健、金穗等龙头企业，促进常德香米品牌建设。三是建立农业保险保障机制。目前湖南省建立起了全方位、立体化的农业保险保障机制，这为农业产业发展营造了良好的环境。
公共服务是一种公共产品，公共产品指绝大多数人共同消费或享用的产品或服务，具有非竞争性和非排他性的特征。投资规模大、生产周期长、收益无法预测的特征，使得政府成为提供公共产品、满足公共需求的主体。湖南常德政府在公共服务上的主要举措有：
一是颁布人才政策。人才是乡村振兴的第一资源，人才资源可以帮助政府进行产业规划、培育特色产业，从而为群众提供就业增收渠道，推动区域经济发展。以临澧县为例，近年来该县出台相关政策，把年轻乡贤吸纳到党员队伍中来，助推乡村振兴高质量发展，同时该县采取直补、贴息、以奖代补等方式，帮助村民返乡投资发展。此外，常德市还通过举办乡镇巡回招聘会，吸引了高校毕业生、返乡务工人员、退役军人和脱贫劳动力来参与当地发展工作。
二是提供就业增收渠道。扶贫车间是常德市政府在为当地居民提供就业增收渠道工作中的一项主要措施。截至目前，常德已建成191家扶贫车间，为一万多人提供了就业岗位，人均月工资超过两千元。政府通过招商引进劳动密集型企业落户乡镇，采取“企业+车间+贫困劳动力”模式、依托合作社创办扶贫车间，将就业岗位送到群众门口。除此之外地方政府还鼓励村居民利用闲置土地资源建设车间，实现贫困劳动力足不出村就业增收。
在我国，农村公共物品的有效供给是我国农村经济发展的必然要求。产业基础设施主要指的是农产品生产和销售所需要的一些物质基础，比如：工业用地规划建设、物流运输系统、交通运输系统、通讯网络系统、农业科技推广等相关设施。近年来，常德市地方政府对农林水电路等项目的投入不断加大，极大地改善了村容村貌。在完善产业基础设施上的具体职能表现有：
一是改善通信和网络设施。通信和网络设施的改进，有利于地方电子商务的发展，从而为特色产业的发展提供更为广阔的销售渠道和市场，为实现农业现代化发展创造良好的机遇，有利于传统产业向现代电商产业的转型升级。
二是推动农业机械化建设。农业机械化是建设现代农业的显著标志，农业的根本出路在于机械化。以汉寿县为例，县政府高度重视、高压管理、高位推进，构建农机安全生产监管长效机制，打造了多个“平安农机”示范乡镇、示范合作社、示范户。“十三五”期间，该县农业机械化水平有了跨越式发展，产生了质的飞跃。去年该县为两千台农机具提供了补贴，并落实了4043万元的国家购置补贴，使得949家农户受益，处理收割机、拖拉机215台，撬动合作社和农机大户购机总额过亿元，排在全市首位，全省前列。
在市场经济条件下，市场是最重要的资源配置方式，而市场监管则是由政府作为主导的行政机构所实施的一种管理和监督，目的是保证交易的公平公正，保证市场的和谐运行，保护生产者和消费者的合法权益。在市场经济体制不健全时，通过政府的介入，既能保障农户的利益，又能使生产要素、商品的流动更加顺畅。
近年来，常德市以地域为基础，以“公司+基地+农户”为模式，大力发展中药材生产，实现了板蓝根、黄芩等药材的规模化生产。在农业合作组织上，目前农业合作组织的主体农户达到25,000个，农业合作组织2000多个。其中，农业生产面积达93.4万公顷，其中，已有378万公顷的土地流转，几乎达到了总土地的60%。另外，常德政府还在积极推进“村集体+新型经营主体+贫困人口”的产业扶贫，并对“虚拟社会”比例过高，合作社运营不规范等现象进行了积极的矫正。在广大农户中，形成了有能力有意愿的农户和新型农业经营主体的共同利益互动机制。
（一）欠缺专业的人才队伍建设
人才振兴是乡村振兴的重要内容之一。产业兴旺离不开人力资源的支持。目前地方政府在特色产业发展中面临的一大困境是产业发展欠缺专业的人才队伍建设，而这主要依靠地方政策来吸引。产业基层人员缺乏经验技巧、专业化程度不高。在产业发展过程中，有许多农户是受政策优惠鼓励而从事产业生产工作，其在此前可能未曾接触过相关的专业内容，另外一些农户虽然有着过往的从业经验，但是缺乏系统先进的经验技巧，难以掌握先进生产技术的使用功能，这些都需要政策出台培训政策来进行改善。
（二）缺乏成熟的资金保障渠道
资金是产业发展的基础，发展特色产业，资金是必不可少的重要环节。特色产业发展主要依靠龙头企业来带动，相对于微小企业和个体农户来说，其开发新产品、发展新业务，实现产业转型升级可以依靠原有积累和稳定渠道来筹措资金，然而特色产业发展中的龙头企业具有区域性特征，相较于生产经营范围覆盖全国的大型企业来说，其融资和产出能力是有限的。此外，在产业现代化发展的同时，作为数量更为广大的参与主体，微小企业和小农户也是不容忽视的。微小企业和小农户缺乏充足的资金积累和固定资产，难以大规模地购买生产要素和进行贷款抵押，这就需要政策出台财政政策来进行帮扶补贴。然而，政府预算资金通常受到上级政府和当地经济发展带来的税收水平的影响，中部、西部欠发达地区本身经济相对落后，其资金注定难以满足特色产业发展的需要，以至于需要农户个体来提供大部分启动资金。
（三）缺乏有效的产业发展合作机制
随着时代的发展，社会事务的复杂性不断增加，现代社会治理超越了传统管理模式，要求社会力量同政府一起协调参与社会事务的治理工作，地方政府与非政府组织之间的相互依存以及社会事务的复杂性给地方政府职能的履行带来了前所未有的挑战。同时这也蕴含着潜在的机会。有效的产业发展合作机制是特色产业可持续健康发展的必要之路，产业发展合作机制需要多元主体的共同作用，在地方的特色产业发展中，则是需要政府、企业、合作社、农户、金融机构五位一体共同协调，充分利用各自资源禀赋发挥优势，建立利益共同体，推动特色产业发展。然而在目前的合作机制中，往往存在着一方或多方缺位的现象，以至于产业发展不能充分调动各方面资源有效推进。