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乡村振兴融资模式的法律问题探讨
乡村振兴融资模式的法律问题探讨
融资难问题具有积极意义，对我国农村经济的健康发展的具有重要保障作用。
本文主体分为五个部分：第一部分，农村融资发展状况，详细阐述我国乡村融资类型、融资现状、融资特点及现存融资难题。第二部分，通过两个乡村振兴的典型案例，探析当前乡村融资难、融资慢的内在原由。第三部分，乡村振兴融资模式下的法律问题，从法律角度对农业信贷法律制度及“三农”融资类法律与金融监管缺失问题做出了剖析，并且提出土地经营权在融资担保上关于性质、登记对抗制度以及抵押权实现方面所面临的问题。第四部分，关于我国乡村融资法律制度保障的建议，针对当前我国乡村所面临的问题，提出要想解决农村金融的发展问题，解决农业经营主体融资需求问题，就必须推进农村金融改革，通过健全立法体系，解决农村金融立法困难，进一步健全农业信贷法律制度，扫除土地承包经营权的障碍，更好地为乡村振兴战略的落地实施服务。
【关键词】乡村振兴 融资模式 农业信贷 法律保障
引言
北京冬季奥运会刚刚落下帷幕，2022年中央一号文件发布，这是21世纪以来，第19个指导“三农”工作的中央一号文件，今年的一号文件描绘出了全面推进乡村振兴的“施工图”和“路线表”，着眼点还是紧盯国家重大战略需要，稳住农业基本盘，突出年度性任务、针对性措施、时效性导向，实现农作物稳产增产，农民稳步增收、农村稳定安宁。而今我国脱贫攻坚战取得了全面的胜利，但乡村振兴长路漫漫，仍需砥砺前行。实施乡村振兴就是为了提高农民收入、缩减贫富差距，实现共同富裕。目前，我国农村地区收入普遍偏低且缺乏年轻劳动力，农村地区年轻劳动力的缺乏在很大程度上是由于农村地区缺乏资金，农业产业很难蓬勃发展起来，那么“钱”从何来？农民如何赚钱？这不仅是乡村振兴的一大难题，也是乡村振兴致富的另一重要意义。在此背景下，加强对农村融资及其法律问题的研究就显得尤其重要。
2022年是党的二十大召开之年、是“十四五”时期的关键之年，但解决乡村发展不平衡不充分的问题依然任重而道远。乡村发展不平衡不充分，很大程度是因为社会资本对农村地区的投入与经营不足，大多数农村地区局限于传统的一家一户的小农经营模式，使得社会资本不愿甚至不敢进入农村，由于工商资本、先进技术、优秀人才等重要的生产要素走不进农村，实现农业农村的现代化成为了一席空话。所以，为发展乡村，实现乡村产业兴旺，需要积极盘活乡村资源，权衡维护农民利益和吸引工商资本走向农村，利用现代科技手段，构建农村金融新机制，降低经营风险和信贷风险。
（一）安吉鲁家村模式
要想实现乡村振兴，必须引入社会资本参与项目建设，助力发展农村农业经济。浙江安吉鲁家村，也许你并不知道它的具体位置，但是你一定听说过两山理论，“绿水青山就是青山银山”就是来源此地，这是一个幸福、美丽、有信念、敢创新的村庄，鲁家村首先花费300万聘请专业团队为其乡村发展做出整体规划，最终形成了一条独具特色的农业发展路线，即“公司+村+家庭农场”的发展模式，以实现“中国农民梦”，打造“最美农场”为思路，通过一条村级火车将18个特色化的家庭农场连串起来，综合开发农业观光，这样既发展了乡村旅游产业又保留了农业发展本色，实现一产和三产的融合发展。
鲁家村的做法是将从农民流转给集体的8000亩农业用地流转给社会资本，用于对田园鲁家综合体的统一规划建设，鲁家村村委向社会各界招商引资，18个工商企业以20亿元资金，陆续落户鲁家村发展家庭农场和农业观光旅游项目。全村610户村民以土地入股的办法变身股民，参加田园鲁家的综合开发，这种方式既释放了农村剩余劳动力，又解除了土地对农民的束缚，同时也维护了没有自主经营土地的农户的权益。
“田园鲁家”天水合一相互映衬的自然美景每年吸引来自世界各地的游客约80万人次．家庭农场年总收入达2000多万。而村民也是在短短的数年时间里．人均纯收入已经达到4.71万元，是7年前村庄农民人均收入的三倍，鲁家村的集体资产更是高达2.9亿元。前期的市场认可，使农场获得金融机构资金的扶持，更引来了大量资本家投资安吉。截至目前，花海世界(深圳园林股份有限公司投入4.5亿)、中药农场(上海颐久药业投入2.0亿)目，机器人房车(杭州美匠数据有限公司投资2.0亿)等项目落地成功。目前鲁家村正吸引着来自全国各地的庞大社会资本投入．络绎不绝的项目考察团队也来到鲁家村寻求项目机遇。
鲁家村的成功之道在于准确定位自身发展方向，开辟了一条符合本村的田园鲁家模式，通过引进社会资本、技术和人才，整合乡村资源，解放农业和农村的生产力，完成了资源整合和利益分配。
绿水青山就是金山银山，鲁家田园综合体模式虽值得借鉴，但作为一种多方资源合作的新模式仍存在一些问题。1、风险分担问题，田园综合体融资模式的成功在于项目可以把握并合理控制风险，建立起了科学合理的投资风险分摊机制。由于在农业领域中具有的不确定性和弱质属性，加之政策、法律及经济结构的变化和调整，田园综合体的全新模式将会导致在其运营过程中会遇到大量的复杂的潜在风险与困难。田园综合体新模式才刚刚应用于我国农业领域，尚处于探索阶段，还存在许多不足，难以把控的各种风险给项目的实施开展带来障碍。倘若项目一旦出现问题，政府或其他公共部门往往会连同项目一起授权给私人投资者，转嫁其应承受的风险，从而给投资者带来利益损失。2、法律体系问题，融资模式的平稳运行需要良好而成熟的法律环境。但是，我国法律制度与新的融资模式发展需求并不匹配。主要体现在以下三个方面：(1)针对新型融资模式的规定多是地方政府和部门制定的规章，法律位阶相对较低，对新融资模式的运行约束力不强；(2)关于新融资模式的法律规范与当前融资模式发展需求存在不配套、不协调等问题；(3)法律法规的贯彻尚未达到预期效果因此需要政府部门适时介入，制定适用于新的融资模式的法律法规，明晰公私部门的权利和权责，为项目实施提供优质服务，并维护好公私各方的利益，满足社会和公众的需要。
3、融资困境问题，由于田园综合体建设项目通常要求融资年限久、融资额大，所以政府很难解决投资项目的融资需求，尽管政府部门也会在投资项目上给私营部门一些优惠或进行资金补助，但数量很有限。此时，私营部门也必须通过外源性筹资方式克服所遇到的自有经费不足的困难，但也有些私营中小企业因为自身经营能力不够，或者抵押品数量不足，往往由于资信评级达不到银行的信贷条件而错失放贷的机会，进而影响项目的正常开展。与此同时，国家不允许地方政府部门对投资项目做出保底承诺的行为，加大了对私营部门的贷款风险，这也无疑给私营部门向地方金融机构的借款提供了屏障。因此，限制了一些规模比较小、抗风险能力比较薄弱的中小企业的资本投资田园综合体等大规模较为大型的项目的可能。
（二）杨凌本香农业产业集团有限公司生物资产抵押融资项目
农村地区的大部分农业经营主体由于没有足够的抵押物来满足金融机构抵押融资要求，因而无法贷款成功。而杨凌农商行特别做法在于把母猪、肉牛等相对固定的生物资产和农用地使用权、养殖圈舍等固定资产都纳入抵押物范围，全面激活规模化种养殖户手中的核心资产，尽可能地满足养殖户的融资需求。然后再运用信息技术手段，跟踪记录和监管农业生物资产和农业设施并建立起数据库；利用计算机进行对农业生物资产进行动态估值，构建起“政银保农平”五方联动的保障机制，有效降低经营风险和信贷风险，促进生物资产抵押价值全面实现。
杨凌本香农业产业集团有限公司(简称：本香)是一个运用现代化生产线生产加工无公害健康安全猪肉商品，并利用连锁店专卖式营销网络直接供应给消费者的科技型涉农企业，该公司采取“公司+养猪协会+农户”的形式与农户合作建设“安全商品猪养殖基地”并签订回购协议。2020年2月，本香出于生产经营的需要向杨凌农商行提出了生猪浮动抵押的贷款申请。本香先是购买农业保险，在具备贷款资格后由农商行进行贷前审查，达到放贷标准后进行放贷。此次本香获得授信贷款6000万(半年期，利率4.35%)，这是杨凌农商行生物资产浮动抵押贷款试点开办以来最大的单笔额。
在项目实施过程中，构建新型农业经营主体、农业保险公司、杨凌农商行风险准备金、地方政府风险补偿基金等四道防线的风险控制体系。杨凌示范区中小企业担保公司、杨凌农科担保公司等政策性融资担保公司，也把生猪资产抵押贷款纳入担保范围，通过有效的风险控制，2020年信贷覆盖面达70%，不良贷款率下降至1.2%，贷款市场份额占比达30%，净利润值增长10%，资本利润率和资产利润率分别是5%和1.5%。
杨凌农商行农业生物资产浮动抵押融资试点取得了一定的成绩，但也存在一些困难和问题。1、融资程序复杂，融资成本高。新型农业经营主体想要申请生物资产浮动抵押融资需要提交多份文件和办理登记，包括提交活体动物质量检疫报告、提交生物资产价值评估报告、提交供销合同、提供会计报表、销售状况、资产规模状况和办理抵押物确权登记，五大环节，缺一不可，繁杂的办理程序需要花费很长的时间才能够使新型农业经营者最终获得信贷支持，时间成本高。加之，当前金融机构并不承担生物资产价值评估的费用，这就需要借款者独自承担，因而融资成本高。即便如此，由于生物资产抵押融资应用于金融市场不久，潜在风险难以评估，农村金融机构为了规避风险，常常提高贷款利息并且不会给予新型农业经营者较大数额的信贷资金。2、抵押物价值评估不规范，受到气候、灾害、流感等非市场因素的影响，农业生物资产价值极易遭受损失；波动频繁的市场价格，不稳定的农业市场环境，地区之间的价格差异等因素都加大了我国农业生物资产价值评估的难度。加之我国没有统一指定的生物资产抵押融资物价值评估机构，受地区和个人专业水平的限制，资产评估结果的可能存在差异。我国动态抵押管理系统也开发缓慢，对生物资产动态评估浮动抵押贷款的试点开展造成了一定程度的不利的影响。
3、金融机构贷款意愿不强，若新型农业经营者申请农业生物资产浮动抵押融资，金融机构就需要花费大量的人力、物力来进行风险管理，需要时时关注资金的动态流向和生物资产的变化情况。农业生产活动周期长，农民需要贷款的笔数多，所需资金额度较小，信贷资金回笼速度慢，农村金融机构基于追逐利益最大化的考虑常常不愿意放贷给新型农业经营主体
基于前面的文献研究和案例分析，笔者总结了以下几点关于乡村振兴融资模式中常见的法律问题。
（一）农村金融供给无法与农民的实际融资需求有效对接
近年来，虽然有一系列金融助农的政策支持，但是乡村资金供给量远远赶不上资金需求量，加之农村正规金融机构受逐利性的驱使下更倾向于高利润、规模达的项目投资，造成很多中小企业和小农得不到有效的资金支持。
（二）农业保险规模与农业保险需求之间的矛盾
我国农业生产经营面临诸多不确定性风险，农业保险作为中国农业金融体系的重要组成部分，对推动农业经济平稳运行有着重要性。近年来，我国农业保险发展迅速，保障范围日益扩大，但是对于乡村现实需求而言，在保险险种、保障程度、规模、理赔等方面依然存在较大的差距。农村正规金融机构自身经营风险效益偏低，自身发展可持续性不足，而农业保险发展滞后，难以有效分担农村信贷风险，农村正规金融机构支农助农的主动性和积极性也在一定程度上受到了阻碍。
在乡村振兴背景之下，要想有效破解农村融资问题，以适应不同农业经营主体的融资需求，就必须加快深化农村金融改革，建立健全涉农融资法律体系，破解农村金融立法困境；进一步健全农业信贷法律制度，进一步增强“三农”融资能力；清楚农村土地经营权的抵押融资的法律障碍，更好地为乡村振兴服务。
（一）农村金融立法困境的破解之法
1、推进农村金融机构合作立法，通过立法形式建立起面向农村金融机构的法律体系。当前我国农业金融机构大多为国有商业银行、政策性银行和农村信用社等金融机构，一些金融机构有的是根据经济特点而单独成立的，如村镇商业银行和农村信用合作社，由于金融机构的主要功能是帮助农村经济开发，帮助农业建设，以缓解农业解决产业发展过程中的融资需要，所以对这类金融机构在立法上需要和其他商业银行有所区别。这就要求我国必须在农业金融的立法上，进一步明确了涉农金融在农业市场中的风险问题和性质上的问题，进一步制定具有可行性的农业金融市场制度机制，并在此基础上，进一步针对农村信用合作社和村镇商业银行等涉农银行，建立起健全的法律制度体系，扶持这些机构进一步发展壮大，活跃于农村金融市场。另外，还必须注意农村金融立法和其他有关立法之间的衔接，以防止在具体执行过程中产生冲突和问题。
2、健全农村产权抵押登记制度，进一步明晰产权，完善权能。相关部门应规范农业用地上的农业生产用房物权登记制度，还应该修改关于农村产权抵押登记限制的规定，准许农业生产用房修建在农业用地上并以物权形式实施登记，在完成土地确权的基础上实施“地随房走、房地一致”的登记办法，对《房屋登记办法》中有关农房转移登记的规定做出相应调节，以畅通抵押登记途径。在全国两权抵押试点经验总结的基础上，注重与其他法律的合理衔接，特别是对《民法典(物权法)》和《担保法》中关于宅基地使用权和土地经营权的抵押限制，可以考虑允许对宅基地使用权和土地经营权实行期限抵押，明确抵押年限，规范抵押行为，在具体过程中，简化农村产权抵押融资的办理程序，以盘活农村土地资源服务乡村振兴战略。
总而言之，推动农村金融立法需要国家、金融机构和有关部门的密切配合和紧密支持。加快健全农村金融法律体系的步伐，设法解决农村金融政策异化问题，为农村金融领域注入活水。
（二）完善农业信贷法律制度
农业信贷法律制度作为金融服务农业的最重要的制度，农业信贷法律制度是否健全完善影响着农村金融的发展水平。所以，当我国农村农业发展遇到资金困难时，可以从农业信贷法律制度方面着手，从合作金融制度、新型农村金融组织优化、政府贷款制度构建三方面加以完善和建设，由此来提高“三农”融资能力。
1、我国农村合作金融的法律设计
农村合作金融的核心是合作，利用农业生产者间的协作互助，高效、便捷地进行金融服务支持。也因此，从解决农村金融需求的视角来看，合作金融是最高效的服务机制，所以在有关立法设计中也应该选取可以有效提升分配农业金融服务资源效能的方法。农村合作金融法律要完善其配置资源等方面的职能，使农村合作金融体系平稳、高效地运转，信贷资金主动、自法地向需要资本的农业部门流转。就必须进行如下几方面的制度设计。
第一，法律地位设计。由于立法的缺位，资金互助社、信用合作社等金融机构的法律地位不明确。依据《民法典》的明文规定，民事主体可以分为自然人、法人和其他组织，加之，企业法人的资格只能由法律授予。所以可以得出合作金融属于其他组织。我国《立法法》第8条明文规定涉及金融事务的基本制度只能由法律予以制定，但银监会却通过暂行规定资金互助社企业法人地位，这显然不合理。因此，确有必要加快制定“农村合作金融法”，进一步明确农村合作金融的组织性质和法律地位。
第二，组织运行设计。健全新型合作金融组织的组织运行体系，要完善互助资金的管理运营制度，培养优秀的管理团队并优化治理结构，避免出现组织管理不规范，被少数人实际控制或出现“一人社”的情形。严格把关入股社员，建立健全集体决策机制和公示制度，根据民主的原则的方式投票一切活动内容，充分发挥合作社的优势，建立风险拨备制度，将部分利润用于组织内部积累，把控风险，以维持组织的稳健经营和可持续发展。
第三，监管模式设计。虽然建立合作金融可以缓解农民融资难的问题，但是合作金融机构内部也存在着工作人员不专业、监管体系不完善，以及法律风险和监管风险等综合风险的加大等问题，所以有必要开展更加专业化的监管设计以有效防止农村金融风险。“中央一号文件”建议，逐步完善地方农村金融管理制度体系，逐步明晰各地方政府对新型农村合作金融监管的具体职责。所以，在制定“农村合作金融法”之时，也必须明确监督管理机关，加以相应监督管理。适当金融监管，就是要求在可以预防风险的情形下，不必须遵守现有的金融监管规定，可以对照现有监管机构予以相应放宽规定。此外，合作金融的蓬勃发展，也离不开政府的扶持。在合乎法律规定的条件下，要赋予合作金融以税收优惠财和政支持。
2.商业性金融机构农业信贷完善
我国是储蓄率最高的国家，而乡村地区存款水平更高。然而，我国城乡金融资源(资金)在配置上不均衡。就金融体制而言，市场化的需求使银行等金融机构直接将经济发展能力薄弱的农业生产者拒之门外，也促使广大农业生产者只能通过民间借贷的途径寻求资金支持农业生产、经营。正如博登海默所言，“法律制度的公平价值要求对于同样事务需要同等对待，不同事务区别对待”。本文认为，经济法作为追求社会实质平等、正义之法，应该要对城乡的金融资源分配不均衡问题加以干预，以维护社会公平。