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乡镇公务员激励机制研究——以左家镇为例
乡镇公务员激励机制研究——以左家镇为例
作为国家公务员制度重要部分的激励机制在进一步地发展与完善中。为有效地激发公务员的工作热情，国家和地方政府部门针对公务员的激励机制做出了不断地尝试与努力，而有关学者与专家们也为此开展了大量的研究与探讨。
该文将以左家镇的乡镇公务员为研究重点，采取调查问卷和访谈的方式，对左家镇公务员的激励问题展开了具体情况分析与探讨，并将积极地探讨一些加强对我乡镇公务员的激励工作的具体措施。首先，该文将进行了资料汇总，对公务员激励的主要理论问题加以总结。然后对左家镇公务员的激励问题展开了研究。并通过对研究结果的统计与分析。在这个过程中，经过对结果进行了细致的剖析，首先发现左家镇公务员激励制度在工资、晋级、考评、奖励等方面都出现问题。再根据经过深入分析后发现的问题，挖掘出了存在问题的深层根源，如内部激励政策发展滞后、激励资金有限、内部激励的匹配机制不健全和内激励制度缺失。最后，提出了继续健全左家镇公务员激励的想法和建议。
【关键词】乡镇 公务员 激励机制
（一）薪酬待遇低
调查结果表明，农村乡镇公务员对工资的满意只有31.21%，而且大多数的农村乡镇公务员都觉得自身薪水并不高。左撇子镇公务员中，各科基本工资低于2600元，各科基本工资低于2900元，各科基本工资低于3300元。而左城区城镇公务员人均工资为3390元，而外地城镇平均工资为3804元。通过比较数据，很明显，农村公务员的工资低于当地平均水平。而且，因为左家镇城的消费水平和物价都超过了周围县市，所以按照现在的水平要面临买房、子女教育、老年看病等问题，的确有点捉襟见肘。而如此的水平也必将让乡镇公务员们没有充分的工作动力，而陷入了消极的上班状况。在采访中可以了解到，一些公务员甚至出现了一些负面的思想，工作满足状态，不思进取等。这既表明工资水平低下，同时也会降低了人的工作热情、主动性，以及创造性。虽然我国对公务员薪酬的调节，从纵向来讲，呈逐步上升的态势。但就左家镇公务员而言，目前薪酬的上升幅度，远远滞后于物价的上升幅度，特别是房租。在调查中可以了解到，81.53%的城镇公务员的薪酬都是主要家庭收入，而这些人大多集中在30-50岁的年龄。但他们的实际工资却与其对薪水水平的期待形成了落差。对处在这个阶段的普通公务员们而言，现在的薪水状况已经让人觉得工作压力相当巨大，除去了一般的日常生活交际费用之外，还是承担着孝敬长辈和照料孩子们的职责与意义。同时，调研数据也表明，左家镇公务员的薪酬水平不如其余部门。而乡村公务员则与一般高校教师一样，在年龄、工龄、职称等条件要求都一样的情形下，两者基本工资差距为三百多元。由于乡村公务员长期在基础职位上兢兢业业的工作，同时承担了社会各方面的压力，因此薪酬水平并不高，这也极大地影响了农村公务员的工作激情与士气。
（二）晋升激励性不足
调查结果表明，左家镇公务员对升迁的机会预期值很低，觉得农村升迁机会很小。而调查者中有95.54%的公务员，觉得到农村升迁可能性很小。因为中国采用的是五级政府管理体制，每一类政府机关都设有各自相应的职位。政府机关越多，所设置职位层级就多，公务员的升迁概率就大。相反，地方政府的地位越低，规定的职位级别就越低，公务员的晋升机会就越少。市政府的行政级别最低，相关职位最低，晋升机会自然较少。同一批毕业生同时参加公务员录用考试，一名在乡镇机关工作，一名在市级机关工作。在市政府工作的公务员服务年限为2年(试用期不到1年)，自动晋升为副职，副职晋升为正科级3年。而在乡级人民政府上班的办事员，假如没有了空缺就永远是科员。因此左家镇级人民政府的领导人员人数也只有六个。当中有正科的三人，即镇党委书记、农村长和人大常委会主任；另三人副科，即纪委副书记、副农村长。除此以外，剩下其他的人都为无领导职务的一般的科员。现在乡镇政府内要是想升职，就只能等到岗位空缺，不过等到的期限还没有确定。而目前在左家镇的政府内，担任过领导职务的办事员多数都是在岗位上进行了辞退。在长期的期待中，乡镇公务员的工作激情与主动性慢慢被抹杀网。而且，他们的岗位升迁和薪酬福利待遇有着很大的联系，薪酬福利随着岗位的增加不断提升。如果职级没有获得提高，薪酬福利待遇就不会增加。所以，升迁问题挫伤了乡村领导的上班兴趣，让领导们陷入了被动上班的状况。
严谨的晋级手续是晋升的基础，目前左家镇对于晋级也有严加具体的要求，包括政治素养、年龄、工作经验等各个方面，虽规定采取竞争上岗、公众投票推荐的方法进行晋级，但在具体的操作上却有点偏颇。虽然有具体流程和要求规定，但并没有规范的依照流程实施。乡镇公务员的升迁一定程度上依赖乡村党委领导，在纪委人员产生空缺后，由谁来接替，也只能由乡村党委领导研究决策，并制定了具体名单，而他们则没有加入当中。在事后，由乡村纪委上组织部请示领导。但这样的升迁过程，让不少公务员对升迁感觉不公平。同时由于在乡镇政府中，对进入纪委领导班子和担任纪委人员虽有相应的要求，但由于客观性因素过强，导致了在升迁时论资排辈、靠背景、套交情的情况也层出不穷。虽然左家镇目前的绩效机制还在进一步地完善，但在实际过程的中，这种情况依然出现。响水河镇的人员助理在谈到升迁后，表示：“我资历还不足，再说，我面前还是不少有资历和背景的人，一时轮不到。”这也表明在左家镇公务员的升迁道路中，经验、背景才是最关键的原因。
（三）考核不科学
明确、具体、科学合理的考评指标体系是对公务员实施高效考评的前提啊。调查结果表明，左家镇公务员考评中出现指标体系不明晰，较为笼统，没有针对性的评价指标。但目前，左家镇各乡镇政府都在严密的依据《公务员法》的有关条款[10]，年末对公务员实施统一考评，并采取了统一的考评标准。但从评价中看到，因为评价指标不是面向各个机构、部门、职业的公务员的，所以统一的评价指标也不能适用乡镇公务员。这些评价因素不能定量，只是进行主观判断。这导致评价还是以定性评价为主，很难真实地体现出被评价人的技术素养、业务水平以及具体的项目状况。在乡镇政府内，各驻站办事处每年均有相应的具体考评标准。如对计划生育机关工作人员，一般通过对政策繁殖率、人口计生数控化率、宣传教育适用度等目标的实现程度，加以评价。而某些机关的行政办公室或从事党务工作的科员却缺乏明确的评价标准，但在年终评价中的要求是一致的。负责不同职位的公务员之间缺乏可比性，原因是工作性质、职位单位差异大，但考试采用了更统一的评估标准。因此，很难合理划分公务员类别的绩效。
对公务员实行考评的主要目的就是衡量其绩效，并以此为提拔、奖励人才的主要依据问。但在调查中可以看到，左家镇对乡镇公务员的考评结果经常出现考核的重点错误。考评结果一般也是很称职，但只有2-3人被评为优秀公务员，不称职的也基本没有。这就导致了成绩较差、业务能力平庸、领导技能一般的科员，考评结果都很称职。这样的考评结果非但无法产生良好的激励效果，反倒对领导形成巨大的不公正性，使考评结果完全发挥不了激励的效果。另外，考核结论并没有受到实际的影响。一方面体现在考核内容与薪酬和晋级的联系范围比较小，37.58%的公务员觉得考核结论与薪酬和晋级之间有什么联系，而29.94%的公务员则觉得没有联系。在采访中，在询问考评结论的意义时，红升乡办事处负责人说道:“对于考评结论，《公务员法》中有具体的规定[11]，考评结论是公务员选拔录用的依据。但在现实工作中，考评结果和晋级的关系不大”。而且，考评结果并未产生奖优罚劣的影响。在实际考核中，连续三年被评为国家公务员奖励800元，高级公务员奖励1500元。优秀奖金的数量没有吸引力，考核中优秀的领导和指导功能也很难在公务员队伍中广泛推广。在年终考评时，被评价不称职的公务员也基本没有。除非有因明显的违法违纪行为，而遭到惩罚的公务员，将被评为不称职。这样，评价信息不被合理地利用，导致评价不重视。这样，导致评价的激励功能丧失。
（四）奖惩不健全
左家镇目前对乡村领导的考核，全部是依据我国《乡镇公务员法》的有关条款来进行。而《公务员法》在奖励工作领域做出了一些规范，但规范较为笼统、宽泛、延伸性较大。由于《公务员法》主要面向的是一个国家公务员队伍，所以在一些具体规范领域层面并不太适用于乡镇公务员。
在嘉奖方面，对乡镇公务员的奖赏一般包含了嘉奖、记三级功、二级功、一级功、取得荣誉称号五个等次。对于乡村公务员而言，虽然只有嘉奖和记三级功是相对贴近实际的，但由于数量限制，有2～3个名额，并且必须在年终考评中被评为先进，或者连续三年被评为先进才可以取得。所以，嘉奖和记三级功对于大部分乡村公务员而言都是很不易于拿到的，更何况是为了取得二级功、记一级功，或者颁发光荣称谓。由此可见，根据《公务员法》中有关嘉奖的条款只有个别人员才可以拿到，对大部分人而言都是一纸空文。所以这样的嘉奖，对一般的乡镇公务员而言都有些不贴合现实，觉得可有可无，也难免产生遗憾和埋怨的心态。
在惩治方面，《公务员法》中明文规定，中国公务员应当严格遵守的十六个规章制度，如对贻误上班、玩忽职守，徇私作弊、行贿、受贿，运用职务之便为自身或其他人谋取私利，严重违反职业素养、社会主义道德等的公务员实施惩罚。而在实践运行过程中，可以发现惩罚机制的内容主要是针对情节较严重的违纪违法行为。对于在乡镇政府工作人员成绩不好、效率低下、上班懈怠或失误等问题，并未进行细致的规范与界定，所以，有些条款对于乡村公务员而言有些不符合实际，甚至部分行为并非乡村公务员这种级别可以触犯的。总的来说，惩罚条款的内涵相对广泛，没有适合乡村公务员实践的相应惩罚条款。
对于激励机制方面，《公务员法》中明文规定对奖励工作应做到精神奖励和物质奖励的相结合。而左家镇对公务员的鼓励工作仍采以授予证书、奖状、口头表彰和通知等等的精神鼓励，而没有物力鼓励，而且也忽略了物力鼓励对公务员所带来的作用。精神鼓励在某种意义上可以激励公务员，但对他们没有重大影响。有时也有物质奖励，但对公务员的奖励并不多。当选的先进国家公务员年终奖励800元，或者连续三年当选的先进国家公务员年终奖励1500元。如此少的激励措施、长的薪酬期限、缺乏规律性，无法充分调动公务员对企业竞争优势的积极性，形成更好的激励效果。公务员激励的作用逐渐减弱。
二、乡镇公务员激励机制建议
（一）乡镇公务员激励机制建议
按照马斯洛的需要层级论，社会只能满足人最基础的需要，才会要求更高级的需要。所以，进一步提高城市高乡村公务员的水平势在必行。因为乡镇公务员是属于文官“金字塔”架构的最底层，所以职位也最低。目前左家镇文官的薪酬政策都是以岗位定薪酬，所以乡镇公务员职位太少导致了薪酬也很低。其工资水平和其他企事业单位工资一样高，不具备竞争性。不具有竞争性的薪酬，既不利于企业吸纳优质的技术人员来乡镇政府上班，也不利于乡镇公务员教师队伍的稳定性，会造成人才的大量丧失。所以，在充分考虑乡镇公务员社会保障状况的基本上，适当增加公务员的工资水平。一是调整市镇公务员的等级设置。因为左家镇公务员的基本工资都是按职位确定的，要把职位和等级分离，增加公务员的等级。在每一等级中都设有不同的薪资档次。任何一种薪资档次的晋升都是依据基本工资和考评结果，这样就算努力工作不能获得提高，仍能通过努力工作获得更多的报酬，从而获得更高等级别的薪资。二是增加乡镇公务员社会福利条件。乡级公务员因为个人财力状况等方面因素，实际获得的福利待遇比县市级工作单位要少得多。但可采采用提高取暖费津贴、车补、通讯津贴、技术培训津贴等办法，作为低工资的另一种补偿方式。
乡镇领导的薪酬的公平性，直接影响其工作积极性与主动性。而为了达到左家镇公务员薪酬的公平性，也就是使其薪酬与地方政府任何部门薪酬保持一致。薪酬超高还是过低，都不恰当。容易导致群众不快；过低则不利于公务员群体的工作稳定性，容易导致人才流失和无法留住更优质的工作人员到基层政府。城镇公务员的薪酬，应当以本地的企事业单位的基本工资为依据，对单位的平均工资实行调查计算、监控和评价。由于中小企业的薪资是移动的，必须由此来决定乡村公务员的薪酬，才能使二者维持大体一致。而目前，左家镇村公务员的薪酬远小于当地的平均工资，在县级财力许可的前提下，在薪酬恒定的基础上，可在补助、津贴、奖励等方面加以灵活的调整，使乡村公务员的内部薪资和外部取得了一种相对的平衡度。另一方面，乡镇公务员的工资也与其担任的职位，所肩负的责任，所从事的工作，所属的职务以及工作绩效等紧密相连。不管位居何职，工资水平均与工作成绩以及个人所作出的贡献成正比关系。在基层政府，应该努力做到“以岗定责、以能定级、以绩定酬”。这样一来，就可以产生好胜劣汰的公平竞争激励机制，从而很好地调节了公务员的岗位主观积极性。在此工作过程中，要根据左家镇地区的实际工资状况，同时兼顾部门、岗位之间的差别，调节乡镇公务员的薪酬，使之均衡。
另外，因为宏观经济的不均衡，即使同属一个地方，各县市间的财力情况会差异，而同为乡镇公务员，但薪酬出现差异。想要减少地方间公务员的薪酬差异，应把薪酬管理权限下放在当地政府，中央再依据自身的财力情况，采取合理的平衡政策。但也应以我国公务员发工资管理的基础与结构为基础，结合实际调整各单位之间的差别。最后，增加城镇公务员基本工资，适应社会薪酬要求，从而实现稳定城镇公务员群体，避免人才流失和留住优秀人才的目的。
（二）建立有效的晋升制度
职位提升和等级提升结合，是拓展晋级途径的最有效方法之中。农村办事员的晋级可以分为职位晋升和等级提升。乡镇政府机关行政级别小，应具备的职位和等级低，但乡村公务员数量又不少，这使得升迁余地狭窄。所以，应把职位提高与等级提升相结合。把职位升迁与等级提升相互隔离，实现双管齐下。虽然领导职务受限，较难进行升迁，但却能够借助等级的提高来进行升迁。这样一来，既可以克服升职空间不够的问题，又可以扩大升迁途径。在岗位设计方面，尽量与乡镇科员所在的单位层级脱钩，让其升迁不受单位级别的影响。允许低职位的公务员，在满足各岗位要求前提下，提升至高一位职位的相对应的层次。这有利于努力勤奋工作、绩效优秀的公务员通过级别的提升，获得更高等级别的福利。因此，极大地鼓舞了学生的工作热情。在等级设计中，按照当地的实际状况，相应的提高等级的数量。在实现岗位序列和所对应的工资等级相对统一的基础上，增加二者的对应幅度。这使乡镇公务员在职位尚未完成提升的情形下，还能够通过职级的增加而提升福利待遇，以此减轻升迁压力。
乡村领导的升迁要和考评成果、岗位绩效密切的结合。在重视公务员工作绩效的同时，还能够合理地减少和克服升迁中的论资排辈、靠背景、拉关系等不良行为。通过提高考评成果和岗位绩效在升迁标准过程中所占有的比例，既能够对乡村领导的基本素质和才能作出合理的评价和衡量；也能够鼓励乡村领导将更多的精神倾注在本职工作中，从而提高效率，减少了跑官要官现象的产生，更关键的是为乡村领导的公平升迁奠定了扎实的物质基础。但和考评结果互相融合的前提条件则是有科学的岗位绩效考核体系，严格地按体系进行管理，对乡村领导在本职工作中所体现的德、能、勤、绩、廉做出了全方位的考评。这种考评的结论才会更加精准实际，反映领导的工作实绩，才可以成为升迁的关键。而岗位绩效也是能力的最主要表现，是升迁的最硬性要求之一，必须增加其比重，以避免提升会说不会干的领导的现象产生。
（三）建立科学的考核制度
左家镇公务员的考评工作应从德、能、勤、绩、廉等五大角度展开的。为了提高考评的准确性和可信性，在遵循一、二指标原则的基础上制订出了三个指标体系，使考评的具体内容和指标更为精细。而且，具体指标还要建立在职业研究基础上，并进行了因事因岗评价，即以公务员工作绩效为主要评价目标，对其实际工作绩效进行量化评价。在制订内容和指标体系同时，还要对乡镇各机构、各类部门工作人员开展特点调查和工作研究。并按照调查结论，制订更加具体的、有针对性地考评的具体内容和指标。虽然如此，但在乡镇工作人员职责、职务性质和工作特点基础上，建立更加多层次的、实践性更强的内容和指标体系，更能反映出公务员的实际工作绩效。内容与标准不但要有定性评价的部分也有定性评价的部分，两者紧密结合，可以使评价结论更为客观公允，发挥评价的激励效果。
考核在实行年终考评和平时考评相结合的同时，也注重于平时考评。但实际乡镇政府中，往往忽略了平时考评，对平时考评也缺乏关注。因此平时考核除考勤之外，基本缺乏对其的考核内容。应当积极推行记录工作的日志管理，把平时工作表现记录下来，并定期开展总结考评。把工作实绩以日记的形式呈现出来，一方面可以记载在工作中做出的成果，另一方面还可以记载在工作中的过失或缺点，对日后查缺补漏提供了依据，从而有效地改进工作。在平时还应当查阅公务员的工作总结和获得奖项等资料，并将其作为平时考评的主要内容。就这样把平时考评成果当作年终考核的基础，以防止年终考评成果丢失。
确定情况和量化评价有机地结合。目前，左家镇公务员考评制度比较偏向于定量分析评估，年度考核部分采以单独填报公务员考核表的形式，由本人撰写结论、然后再由主管部门负责人撰写意见。但这种考评制度倾向于用定量分析评估，很容易受主观因素干扰，其成绩也无法真实地反映他们的具体工作状态和工作效率水平。最后，易造成考评成绩与公务员工作真实状态的偏离，也无法确保评估的公平公正。所以，就需要采以对领导的德、廉采用定量分析评估，对他们的能、勤、绩、采用定量分析评估，把工作绩效、工作效率、社会服务水平等可衡量的因素，加以量化评价。在评估时，采用客观可衡量的方法对公务员实施综合评价，并利用软件对结论实行了规范化的统计分析，从而，可以增强评价结论的客观真实性，并防止界定标准的个别主观随意性太大，而造成评价结论不正确。在具体的工作中，由于确定考核内容和定量考核内容各有其各自的特点，要有机结合，适于定量考核内容的实行定量考核内容，适于确定考核内容的实行确定考核内容。如此，就可以提高评价结论的科学性和准确度。