行政管理-新冠疫情中基层政府应急管理的困境与对策-以贵州毕节七星关区为例

新冠疫情中基层政府应急管理的困境与对策-以贵州毕节七星关区为例

一、绪论

（一）研究目的和意义

1.研究目的

根据我国的医疗保障体系，截至4月9号，全国31个省（自治区、直辖市）及新疆地区，共发现14例新冠病毒感染患者，全部为国外输入患者；已发现11例新冠病毒感染患者，全部为国外输出患者；已发现的已确诊患者283例。据 WHO的资料显示，目前，全世界已经有133552774人感染了新冠病毒，而在此之前，已经有2894295人感染了新冠病毒。新冠肺炎又一次印证了“人与自然”的概念，尽管当前，我们已经成功地控制了这场疫情，并逐步走上了正常的生产和工作轨道，然而，“病毒”没有国境，面对这种突发性的公共卫生事件，没有哪个国家可以幸免，也没有谁可以完全幸免，所以，我们必须将对新冠肺炎进行深入的了解作为我们的出发点，并以此来提高我们对这场危机的应对能力^[1]。

在此基础上，对我国当前社会经济发展中出现的一些问题进行了深入的探讨。危机的定义和分类，危机管理模式，政府的核心能力，以及整个社会的广泛参与，都受到了人们的广泛关注，并产生了一些有关的理论。但是，目前，我们处于一个经济和社会转型时期，我们的现有应急管理体制还面临着许多问题，所以，在我们国家的公共治理格局转变，行政管理体制不断深入的情况下，我们要深入探讨的就是关于我们的应急体制的问题，这将对我们建立一个现代化的应急管理体系，提高我们的危机治理能力，维护国家的安全与社会的稳定，具有非常重大的理论价值^[2]。

2.研究意义

当前，国家处在一个重要的经济和社会发展的转型时期，面对着一个更加严峻的公共治安形势，笔者从全省的“新冠肺炎”的防治入手，对当前的突发事件和突发事件的处理提出了一些看法。本文就目前我国的各级地方，尤其是地方各级地方，进行了深入的分析，并针对这些问题，给出了一些相关的政策和意见，为以后进一步健全地方各级地方各级地方的应急管理体制，提供了一些可以借鉴和参考的地方^[3]。

（二）论文的主要内容框架

本文一共分为六个章节，整体框架如下：

第一章绪论，主要是介绍研究目的、意义及论文框架。

第二章相关理论概述，阐述公共危机、应急管理、政府行为的标准的理论。

第三章贵州省基层政府应急管理中面临的困境，研究发现存在危机意识缺乏、危机预警机制不健全、政府行为应对危机乏力、应急管理保障法制体制不完善、应急管理人才水平低下问题。

第四章造成贵州省基层政府应急管理困境的原因分析，分析产生困境的原因，分别有应急管理的重视度不够、新媒体时代冲击、短视效应的藩篱、政府公信力损害、社会信任水平低下原因。

第五章完善贵州省基层政府应急管理的对策，提出创新危机意识教育理念、加强危机预警机制体系建设、推进政府机制调试与模式创新、完善法律法规，健全应急管理体系、提高现代化高标准应急管理队伍建设。

第六章结论，对全文进行总结。

二、相关概念界定及其主要特征

（一）公共危机

很多学者对“公共危机”的定义都有不同的角度，王晓迪指出，“公共危机”通常是由突发性的事情引发的，这种事情经常会危害到人民的生活，危害到人民的生活，危害到社会秩序和社会治安，这种情况下，需要政府机构对此作出及时的反应，并对社会进行有效的管理。基于以上分析，笔者认为，公共危机是指一种紧急状况，或一种非正常的、带有不可抗拒因素的情况，它一般包含重大自然灾害、公共卫生事件、事故灾害事件以及公共治安事件，它对人民的生命、财富以及整个社会的生产、生活都构成了极大的危害，它的主要目标是一定范围内的全体人民，它的本质是危害公共安全和公共公共利益，并导致了一系列的社会动荡和公众的恐惧。在这一点上，公共危机是指需要利用国家公权力、公共政策和公共资源进行紧急应对和解决的风险情况和非常情况，因此，公共危机的处置，对提升人民的安全感、获得感和幸福感有着重大的作用^[4]。

其中，最基本的特点是：

(1)公共性，不只是几个人的问题，它的目标是某一地区的全体人民，在该地区，公共危机不是针对个体的，也不是针对个体的。

(2)意外，即由于突发事件的出现具有很强的不确定性，造成了难以估计的损害与经济损失。

(3)地区间的交叉，在一些特定的公共危机中，比如一种类似于公共健康的紧急情况，就会表现出地区间的交叉感染特征。

(4)具有很大的杀伤力，这种杀伤力很大，会给受害人带来巨大的生命和财富的伤害，还有一种看不见的，无法在短期内治愈的精神伤害。

(5)无法回避，无法回避突发的危险，只有勇敢地去应对，去应对。

（二）应急管理

张成福（2023）认为，“危机处理就是一种有组织、有规划的、持续的、动态的处理，国家为了应对可能发生的和正在发生的各种风险，而在风险发生的各个时期，通过一套相应的调控措施，来有效地防止、处理和消除这些风险。”在这种情况下，可以将其定义为：在一次重大的公共危机中，由国家作为主要力量而进行的一次重要而有效的应对和处理，一般分为事前预警、事中处理和事中监控三个环节，其目标是为了有效地化解公共危机，保护民众的人身和财产，维护社会安定和人们的安全感。应急管理属于一个过程管理，它在处理突发公共危机事件的每个环节都有具体的表现，它也是一个整体的系统工程，每个环节都存在着相互约束和交互的关系^[5]。

其基本特点是：

(1)权威，这是由于国家的行政化功能所致，对于公共事件的处理，要依赖于国家和其它公共组织利用国家公共权力、公共政策和公共资金来完成，所以，它的处理程序和成果具有权威。

(2)动态性：指在应对突发事件时，应对事件时，需要随着事件的发展而持续地进行着改变，它包含了预防、准备、应对和恢复四个环节，这些环节都反映在突发事件的整个管理流程之中，它是一种相互联系的、相互影响的、具有动态性的突发事件应对机制。

(3)非正规的政策制定，因为危机的非正规，所以，它是一种特殊的政策制定，所以，它的解决办法，不能完全依赖于对普通政策制定的政策制定，而必须采用一种新的、偶然出现的、结构和性质都不清楚的、具有重大影响力的政策制定。

（三）政府行为

理论上，最早在1983年，王名扬在《行政法概要》中就已明确地指出了“行政行为”这个问题。“行政行为”是指由“一种或多种形式的政府或政府所进行的一系列的行政行为”，它既包含了政府的“抽象性”，也包含了政府所作出的“特定性”。综合以上分析，笔者以为，政府行为属于行政性的一种，它是由行政者，特别是各级人民政府所领导的，为了保护公众的权益，推动社会的协调发展，可以对被执行的目标发生行政性的、强制的、权威的、以合法的方式进行的，它的行为是一种动态的、不断的、不断变化的、不断完善的、可持续的、可以影响到被执行对象的、可以发生的、可发生的、有一定的、可接受的、可被执行的、可以在一定程度上影响到执行对象，从而形成一种有一定的行政性、权威性的、可以被称为“国家”的、“地方”的^[6]。

其基本特点是：

(1)社会性质，即其客体一般是以所有人为主体，以公众财产为主要内容，具有普遍意义，具有一定的普遍性。

(2)正当性，在执行的过程中，对政府来说，“没有明确的命令，就没有明确的命令”，因此，只有依照法定的规则，才能够进行对社会的治理。

(3)单向性，是指在行使其所行使的权利时，不需要经过与相对人的磋商，也不需要得到对方的许可，就可以独立地做出自己的决定。

(4)不收取费用，因为一个国家的所有人都是它的受益者，它的目的是为了公益和公益，所以它的行政行为是不收取费用的，但收费的情形除外。

三、贵州省基层政府应急管理中面临的困境

（一）危机意识缺乏

危害性是指在发生危险之前，在人类脑海中形成的一种心理状态，它是一种防范危险的措施。新冠肺炎是我国自中国建国后发生的最快、最广泛、最难以控制的一类严重的突发公共健康问题。在国内，它的主攻方向是湖北武汉，但因为它的高感染率，所以它的传播速度极快，而且已经扩散到了国内的所有省份，因为它远离了重点地区，再加上国家对它的封锁，所以与其它省份相比，它的发病人数并不多，所以人们并不知道它的重要性，也抱着一种希望，以为它不会波及到贵州^[7]。

“青蛙效应”提醒我们：没有危机感并不意味着没有危险，没有危险就会被危险所击败。很明显，树立起危机意识的重要意义是显而易见的，但是，七星关区在这次疫情开始的初期，一般都会出现一种非常严重的危机意识缺乏的情况。对一些领导干部来说，他们的观念有了一些误区，他们一方面把重点放在了防治上，另一方面又把重点放在了生产上，因此在防治和生产关系上会出现一些观念的摇摆。就公众而言，其危机意识缺乏的行为，包括在公众场合不戴口罩，不保持安全距离，不了解七步洗手法，不遵守日常消毒行为，从一个方面反映出政府的宣传工作不够充分^[8]。

（二）危机预警机制不健全

公共危机是突发性事件，人们不可能预料其何时何地会发生，公共危机预警机制是对危机发生前的预测和警示的指标和机理，在危机发生时，可以最大程度保障民众生命财产安全和减少民众损失，完善危机预警机制是十分必要之举。

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